MANDADO DE SEGURANÇA. REAGENDAMENTO DE ATENDIMENTO NA AGÊNCIA DO INSS MOTIVADO POR ATRASO. FIXAÇÃO DE NOVA DATA DE REQUERIMENTO. ILEGALIDADE E DESARRAZOAB...

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, decide a Egrégia 6a. Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, por unanimidade, negar provimento à remessa oficial, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Noeli Andrades da Rocha impetrou o presente mandamus objetivando a concessão de ordem a fim de que a autoridade apontada como coatora considerasse a data do primeiro requerimento administrativo realizado como termo inicial para a concessão do benefício que postulava, uma vez que se negou a realizar o atendimento na data agendada em virtude do atraso de seu procurador, o que, em seu entender, vai de encontro à razoabilidade e à legalidade ínsitos aos atos administrativos. Postulou, em sede liminar, a concessão da antecipação da tutela.

Distribuída originariamente perante o juízo da Subseção Judiciária de Caxias do Sul/RS, foi a competência declinada para o juízo da Subseção Judiciária de Novo Hamburgo/RS em virtude da autoridade coatora designada pelo impetrante, oportunidade em que, reconhecida a competência, foi o pedido liminar indeferido.

A autoridade coatora prestou informações.

Foi proferida sentença concedendo a segurança pleiteada para o fim de determinar à autoridade coatora que reagendasse o pedido de aposentadoria por tempo de contribuição, utilizando-se para tanto como marco inicial a data do requerimento administrativo realizado em 15/03/2016.

Sem recurso das partes, os autos foram remetidos a esta Corte em virtude do reexame necessário.

O Ministério Público Federal com assento neste Tribunal opinou pelo desprovimento do reexame.

É o relatório.

Considerando que o presente processo está sendo apreciado por esta Turma após o início da vigência da Lei n.º 13.105/15, novo Código de Processo Civil, necessário se faz a fixação, à luz do direito intertemporal, dos critérios de aplicação dos dispositivos processuais concernentes ao caso em apreço, a fim de evitar eventual conflito aparente de normas.

Para tanto, cabe inicialmente ressaltar que o CPC/2015 procurou estabelecer, em seu CAPÍTULO I, art. 1º que 'o processo civil será ordenado, disciplinado e interpretado conforme os valores e as normas fundamentais estabelecidos na Constituição da República Federativa do Brasil, observando-se as disposições deste Código'; em seu CAPÍTULO II, art. 14, que 'a norma processual não retroagirá e será aplicável imediatamente aos processos em curso, respeitados os atos processuais praticados e as situações jurídicas consolidadas sob a vigência da norma revogada'; bem como, em suas DISPOSIÇÕES FINAIS E TRANSITÓRIAS, art. 1.046, caput, que 'ao entrar em vigor este Código, suas disposições se aplicarão desde logo aos processos pendentes, ficando revogada a Lei no 5.869, de 11 de janeiro de 1973' (grifo nosso).

Neste contexto, percebe-se claramente ter o legislador pátrio adotado o princípio da irretroatividade da norma processual, em consonância com o art. 5º, inc. XXXVI da Constituição Federal, o qual estabelece que 'a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada'.

Desta forma, a fim de dar plena efetividade às referidas disposições normativas, e tendo em vista ser o processo constituído por um conjunto de atos, dirigidos à consecução de uma finalidade, qual seja, a composição do litígio, adoto, como critério de solução de eventual conflito aparente de normas, a Teoria dos Atos Processuais Isolados, segundo a qual cada ato deve ser considerado separadamente dos demais para o fim de se determinar a lei que o rege, a qual será, segundo o princípio tempus regit actum, aquela que estava em vigor no momento em que o ato foi praticado.

Por consequência, para deslinde da antinomia aparente supracitada, deve ser aplicada no julgamento a lei vigente:

(a) Na data do ajuizamento da ação, para a verificação dos pressupostos processuais e das condições da ação;

(b) Na data da citação (em razão do surgimento do ônus de defesa), para a determinação do procedimento adequado à resposta do réu, inclusive quanto a seus efeitos;

(c) Na data do despacho que admitir ou determinar a produção probatória, para o procedimento a ser adotado, inclusive no que diz respeito à existência de cerceamento de defesa;

(d) Na data da publicação da sentença (entendida esta como o momento em que é entregue em cartório ou em que é tornado público o resultado do julgamento), para fins de verificação dos requisitos de admissibilidade dos recursos, de seus efeitos, da sujeição da decisão à remessa necessária, da aplicabilidade das disposições relativas aos honorários advocatícios, bem como de sua majoração em grau recursal.

Sujeita-se ao duplo grau de jurisdição necessário a sentença proferida que concede a segurança requerida, ainda que parcial, nos termos do art. 14, §1º da Lei 12.016/09, motivo pelo qual conheço da remessa oficial.

O mandado de segurança é o remédio cabível para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas-corpus ou habeas-data, sempre que, ilegalmente ou com abuso do poder, qualquer pessoa física ou jurídica sofrer violação ou houver justo receio de sofrê-la por parte de autoridade, seja de que categoria for e sejam quais forem as funções que exerça, segundo o art. 1º da Lei n. 12.016/2009.

O direito líquido e certo é o direito comprovado de plano, desafiando prova pré-constituída, já que o mandado de segurança não comporta dilação probatória.

Na hipótese dos autos, o impetrante relatou que, realizado o requerimento administrativo em 15/03/2016, teve seu atendimento agendado para o dia 15/07/2016, às 08 horas (E1 - PROC2 - p.9). Contudo, seu procurador regularmente constituído compareceu ao local cerca de 10 minutos após o horário agendado, motivo pelo qual o atendimento previamente designado foi cancelado, sendo, na mesma oportunidade, realizado novo requerimento administrativo com novo agendamento para atendimento fixado em 10/01/2017 (E1 - PROC2 - p.11).

Sustentou, assim, que o agir da autoridade coatora, ao negar o atendimento na data primeira agendada, é desarrazoado na medida em que compareceu ao local poucos minutos após o horário previamente designado, do que faz prova a senha obtida naquele dia para reagendamento de atendimento (E1 - PROC2 - p.10), esclarecendo que a fixação de nova data de requerimento administrativo implica prejuízo econômico porque tolhe seu direito à concessão do benefício postulado desde 15/03/2016.

Pois bem, para a análise do direito líquido e certo aventado pelo impetrante, faz-se necessária breve consideração acerca do agir da administração no âmbito do Estado Democrático de Direito delineado pela Constituição Federal de 1988.

Inicialmente, sem o risco de incorrer em redundância, não se pode olvidar que a dignidade da pessoa humana é fundamento de nossa república, tal como objetivamente consignado no art. 1º, III, da Lei Maior. Neste contexto, também vale destacar que a previdência social constitui-se em direito social (art. 6º), sendo objetivos, ainda, da ordem social, dentro da qual está inserida a seguridade social, o bem-estar e a justiça sociais (art. 193).

Neste sentido, é de se admitir, na forma do pensamento de Immanuel Kant, que a dignidade do homem representa sua existência como um fim em si mesmo e, por consequência, o Estado Moderno concorre justamente a esta finalidade, eis que constituído a partir da superação das arbitrariedades ínsitas ao Estado Absolutista, de modo que, em um rápido silogismo, pode-se concluir que o Estado Moderno existe justamente para a promoção do indivíduo e sua realização como tal.

Por esta razão, é certo que a Administração Pública, tal como expressamente registrado no art. 37 da Constituição da República, quando de seu agir deverá observar de modo imperioso os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, todos, reitero, dirigidos à finalidade assumida pelo Estado acima referida.

Em que pese não estar de modo expresso consignado na Lei Maior, é certo que a Administração também se curva aos princípios da razoabilidade, da proporcionalidade e do interesse público, isto por construção doutrinária e, também, por expressa previsão legal consoante o art. 2º da Lei 9.784/99, diploma legal que regulamenta o processo administrativo no âmbito da administração pública federal.

No caso dos autos, a autoridade coatora (E18) justificou a legalidade de sua conduta ao afirmar inexistir amparo legal "para que alguém exija a tolerância a atrasos nos atendimentos agendados", afirmando ainda que nas agências onde a demanda "seja maior, como é o caso dos grandes centros urbanos, a autoridade local pode até mesmo definir que atrasos não serão tolerados". Ainda, sustentou que "o dever de chegar no horário marcado visa à boa ordem administrativa (princípio da eficiência) e evita que os demais segurados sejam prejudicados com o atraso de seus atendimentos também agendados".

Também sustentou a necessidade de se valer do rigor empregado para o atendimento dos segurados ao argumento de que assim agindo "evita o desperdício do dinheiro público, pois existe um custo para que o servidor e o órgão público aguardem o atraso dos segurados", concluindo que tal conduta se pauta "nos caros postulados da isonomia, eficiência e impessoalidade, mandamentos constitucionais insertos respectivamente nos arts. 5º, II, e 37, caput, ambos da Constituição da República de 1988".

Embora também não tenha sido demonstrado pela autoridade coatora o suporte legal específico para a conduta retratada nos autos, a fundamentação que expõe é razoável, pois vai ao encontro da eficiência administrativa, assim como da racionalização do exercício de sua atividade fim.

No que tange ao suporte normativo, importante registrar que a Instrução Normativa INSS/PRES nº 77, de 21 de janeiro de 2015, na linha do que retratado pela Lei 9.784/99, assim dispõe sobre o processo administrativo previdenciário:

O art. 667 desse diploma normativo, em seu §3º, dispõe que o requerimento administrativo de benefícios e serviços agendáveis, tal como no caso dos autos, é composto de duas etapas: o agendamento e a apresentação da documentação no local, data e horário agendado.

Por seu turno, o art. 669 preconiza que será considerada como DER a data de solicitação do agendamento, salvo, dentre outras hipóteses ali previstas, quando não houver comparecimento do interessado na data agendada para conclusão do requerimento. Veja-se ainda que o §2º do art. 669 prevê que o INSS manterá a DER quando não puder atender o solicitante na data agendada.

Entendo, contudo, que as justificativas apresentadas pela autoridade coatora não encontram amparo no caso concreto que ora se analisa, revelando-se, assim, ilegal a nova fixação de DER.

Como visto, a data inicialmente fixada para o atendimento, 15/07/2016, o foi quatro meses após o requerimento administrativo, 15/03/2016. Por outro lado, o impetrante comprova que esteve na data agendada, tal como registrado no documento correspondente à senha de atendimento que lhe foi alcançada (E1 - PROC2 - p.10). Veja-se que em tal documento há o registro do horário em que emitido - 08h16min -, pouco tempo após, portanto, o horário inicialmente fixado, de onde se conclui pela presunção de veracidade do que afirmado à inicial no sentido de que o procurador da segurada esteve na agência da autarquia minutos antes disto.

Na linha das informações prestadas pela autoridade coatora, seria razoável reconhecer a legalidade da conduta praticada, dada a ausência de norma expressa quanto às consequências do atraso, acaso se tratasse de agência localizada em grande centro urbano. Ocorre que as informações prestadas pelo gerente daquela agência para fundamentar a defesa apresentada nos autos vão de encontro a tal cenário na medida em que expressamente reconhece que "a agência do INSS de São Sebastião do Caí costuma atender a todos da melhor forma, inclusive se dispõe, sempre que possível, atender quem chega com atraso, desde que a motivação seja coerente e razoável".

Ora, o gerente da referida agência, ao admitir que realiza o atendimento dos segurados que chegam com atraso ao horário marcado "desde que a motivação seja coerente e razoável", age de forma temerária ao ingressar em aspecto subjetivo e pessoal estranho à legalidade e ao interesse público que deve pautar sua conduta. Afinal, o que seria motivação coerente e razoável para extrapolar o horário previamente agendado e assim lograr atendimento?

Se é certo que a agência possui estrutura para atender os segurados que extrapolam o horário previamente designado, independentemente do motivo do atraso, isto deve se dar em vista da observância de sua finalidade precípua e não de juízo subjetivo temerário acerca das razões que implicaram o atraso.

Não há nos autos qualquer informação de que, naquele dia, houvesse qualquer situação anormal que implicasse a necessidade de reagendamento, com alteração da data de requerimento, do pleito da impetrante.

Por outro lado, em exercício de analogia, observo que em face do fato de o atendimento ter "duração de 60 minutos estipulados pela Diretoria de Atendimento do INSS em Brasília e o tempo de tolerância para atrasos, nestes casos, serem de no máximo 10 minutos a fim de não comprometer os atendimentos seguintes", o atraso do procurador da impetrante implicaria tão somente eventual atendimento parcial limitado ao tempo remanescente, podendo, disto, a autarquia valer-se da expedição de carta de exigências para complementar a instrução do pedido.

Nesta situação, consoante o que dispõe o art. 105 da Lei 8.213/91, "a apresentação de documentação incompleta não constitui motivo para recusa do requerimento de benefício".

Observo ainda o que dispõe o art. 695 da IN 77/2015, o qual, ao prever a possibilidade de desistência por parte do requerente do pedido formulado, dispõe em sue §2º que a desistência não prejudicará o "prosseguimento do processo se a Administração considerar que o interesse público assim o exige". Não se trata, pois, de subjetividade a guiar a conduta da administração, mas sim de realizar suas obrigações legais com vista a sua finalidade.

Como visto, pelo o que exposto, a conduta adotada pela autoridade coatora, porque desprovida de amparo legal, de fundamento razoável e causadora de inegável prejuízo à requerente, afigura-se notoriamente ilegal, eis que os diplomas normativos supra citados vão justamente em sentido oposto, privilegiando o atendimento do segurado e o prosseguimento do processo administrativo com base na data do primeiro requerimento nas hipóteses em que, por exemplo, a documentação apresentada for incompleta ou a autarquia, na data agendada, não ter tido condições de prestar o atendimento.

Tampouco o argumento da proteção ao erário público encontra guarida nesta situação na medida em que o não atendimento do procurador da impetrante, como bem salientou o magistrado a quo, casou prejuízo à Administração Pública:

Portanto, reconheço o direito líquido e certo da impetrante em ter considerada, em vista do atendimento agendado para 10/01/2017 (E1 - PROC2 - p.11), a data do primeiro requerimento administrativo, 15/03/2016, como marco a balizar eventual deferimento do benefício requerido, uma vez que a fixação de nova data mediante o reagendamento perpetuado pela autarquia demonstrou-se desprovido de razoabilidade e contrário ao interesse público, devendo, assim, ser mantida a sentença que concedeu a segurança, negando-se, por conseguinte, provimento à remessa oficial.

Isento do pagamento das custas em vista do art. 4º da Lei 9.289/96.

Sem honorários face ao disposto no art. 25 da Lei nº 12.016/2009.

Ante o exposto, voto por negar provimento à remessa oficial.

Certifico que este processo foi incluído na Pauta do dia 31/05/2017, na seqüência 395, disponibilizada no DE de 15/05/2017, da qual foi intimado(a) INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS, o MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL e as demais PROCURADORIAS FEDERAIS.

Certifico que o(a) 6ª TURMA, ao apreciar os autos do processo em epígrafe, em sessão realizada nesta data, proferiu a seguinte decisão:

A TURMA, POR UNANIMIDADE, DECIDIU NEGAR PROVIMENTO À REMESSA OFICIAL.