PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. PEDIDO DE REABERTURA DE PROCESSO ADMINISTRATIVO. INTERESSE DE AGIR. FUNDAMENTAÇÃO GENÉRICA, OMISSA OU INEXISTENTE. PR...

Poder Judiciário

TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 4ª REGIÃO

Apelação Cível Nº 5002253-83.2022.4.04.7200/SC

RELATOR: Desembargador Federal CELSO KIPPER

APELANTE: VERONICE BORGHELOT (IMPETRANTE)

APELADO: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (INTERESSADO)

RELATÓRIO

Cuida-se de apelação contra sentença em que o magistrado a quo DECLAROU EXTINTO O PROCESSO, sem resolução de mérito, na forma do art. 485, inc. IV, do CPC, c/c o art. 1º da Lei n. 12.016/09, nos termos da fundamentação. Sem condenação em honorários. Isenção de pagamento de custas.

Em suas razões, a parte impetrante afirma que é incoerente a razão para a extinção do feito sem análise de mérito, uma vez que a sua opção pelo manejo do mandado de segurança para a solução da lide é legítima e cabível, sendo totalmente desnecessário qualquer outro ato preliminar (in casu, a interposição de recurso administrativo, como proposto pelo julgador singular). Assevera, em síntese, que o interesse processual está devidamente evidenciado na presente demanda, uma vez que a decisão proferida pela autarquia previdenciária está eivada de ilegalidades. Diante disso, pugna pela reforma da sentença e a concessão da segurança, determinando-se ao INSS que: a) reabra a instrução do requerimento administrativo nº 42/201.206.421-8, a fim de que seja proferida nova decisão acerca do enquadramento da atividade especial; b) se abstendo de negar o enquadramento como atividade especial no período de 10/08/1989 a 23/03/1995 sob o fundamento de que não foi utilizada a técnica de avaliação do agente de acordo com NR15; c) quanto ao período de 01/8/2012 a 31/08/2012 e de 16/07/2015 a 19/08/2015 que seja proferida nova decisão observando a tese firmada pelo STJ no Tema 998; e d) em relação aos períodos de 11/02/2009 a 31/05/2010, de 01/11/2010 a 31/07/2011, de 01/08/2012 a 31/08/2012, de 01/05/2013 a 19/08/2015, de 01/09/2015 a 31/03/2016 e de 11/07/2019 a 13/11/2019 que a autoridade coatora se abstenha de negar o enquadramento da atividade especial com fundamento exclusivo em falha no preenchimento do formulário do PPP.

Apresentadas as contrarrazões, vieram os autos a esta Corte para julgamento.

Nesta instância, o MPF manifestou-se pelo desprovimento da apelação.

É o relatório.

VOTO

Trata-se de mandado de segurança em que a parte impetrante buscava que o INSS fosse compelido proceder à reabertura do processo administrativo de aposentadoria por tempo de contribuição NB 42/201.206.421-8, devendo abster-se de ilegalidades na decisão quanto ao reconhecimento do exercício de atividades especiais, proferindo nova decisão devidamente fundamentada.

Aduz que autarquia previdenciária proferiu decisão indeferitória eivada de múltiplas ilegalidades: a primeira corresponde à exigência, para o reconhecimento de atividade especial exercida entre 10/08/1989 e 23/03/1995, de critérios formais que somente foram estabelecidos em lei a partir de 19/11/2003; a segunda diz respeito ao não enquadramento, como especial, dos períodos de 01/08/2012 a 31/08/2012 e de 16/07/2015 a 19/08/2015 em que a impetrante esteve em gozo de benefício por incapacidade temporário, pois afronta o entendimento pacífico do Superior Tribunal de Justiça, reiterado no julgamento do tema repetitivo 998; a terceira corresponde ao não enquadramento dos períodos de atividade especial 11/02/2009 a 31/05/2010, de 01/11/2010 a 31/07/2011, de 01/08/2012 a 31/08/2012, de 01/05/2013 a 19/08/2015, de 01/09/2015 a 31/03/2016 e de 11/07/2019 a 13/11/2019, pois contraria as informações constantes no formulário PPP, sem apresentar qualquer elemento que justifique tal decisão, e se limitando a afirmar a existência de erro no preenchimento do formulário, sendo da empresa, e não do segurado, a responsabilidade pelo correto preenchimento do formulário PPP e que é dever do INSS, por sua ação fiscalizatória, determinar a adequação às normas de regência (art. 225 do Decreto nº 3.048/99 e art. 125-A da Lei nº 8.213/91).

Proferindo sentença, o magistrado a quo assim decidiu (evento 22, SENT1):

2. Fundamentação

O mandado de segurança é o remédio constitucional vocacionado à proteção de direito líquido e certo, de natureza individual ou coletiva, não amparado por habeas corpus ou habeas data, lesado ou ameaçado de lesão, em decorrência de ato de autoridade de qualquer categoria ou funções que exerça (CRFB, art. 5º, inc. LXIXI e LXX e Lei n. 12.016/09, art. 1º).

Segundo definição doutrinária, direito líquido e certo "é o que se apresenta manifesto na sua existência, delimitado na sua extensão e apto a ser exercitado no momento da impetração. Por outras palavras, o direito invocado, para ser amparável por mandado de segurança, há de vir expresso em norma legal e trazer em si todos os requisitos e condições de sua aplicação ao impetrante: se sua existência for duvidosa, se sua extensão ainda não estiver delimitada, se seu exercício depender de situações e fatos ainda indeterminados, não rende ensejo à segurança, embora possa ser defendido por outros meios judiciais. Quando a lei alude a direito líquido e certo, está exigindo que esse direito se apresente com todos os requisitos pra seu reconhecimento e exercício no momento da impetração. Em última análise, direito líquido e certo é direito comprovado de plano. Se depender de comprovação posterior não é líquido, nem certo, para fins de segurança" (MEIRELLES, Hely Lopes; WALD, Arnaldo; MENDES, Gilmar Ferreira. Mandado de segurança e ações constitucionais. 35 ed. São Paulo: Malheiros, 2013, p. 37).

No caso concreto, o requerimento de concessão de aposentadoria por tempo de contribuição formulado pela parte impetrante em 19.11.2020 (protocolo n. 1449321200) foi indeferido em 23.11.2021 (E1, PROCADM6).

Entretanto, mesmo discordando da decisão administrativa, a parte impetrante não interpôs o recurso cabível, nos termos do art. 126, inc. I, da Lei de Benefícios da Previdência Social - LBPS (n. 8.213/91) e do art. 305, inc. I e § 1º, inc. II, do Regulamento da Previdência Social - RPS, aprovado pelo Decreto n. 3.048/99, evidenciando, assim, a inexistência de interesse processual para postular a reabertura do processo administrativo correspondente.

Além disso, o exame acerca do preenchimento dos requisitos legais e/ou regulamentares para o reconhecimento e contagem como especial dos períodos referidos na petição inicial demanda instrução probatória, providência incompatível com o rito célere do mandado de segurança.

De fato, a jurisprudência do Tribunal Regional Federal da 4ª Região - TRF4 é sólida no sentido de que, "por direito líquido e certo, compreende-se o que é comprovado de plano (prova pré-constituída), apto a ser exercido pelo titular sem necessidade de instrução probatória. Se a sua existência for duvidosa ou a sua extensão ainda não estiver perfeitamente delineada, dependendo o seu exercício de situações e fatos indeterminados ou que reclamam maior dilação probatória, é inadequada a via mandamental, embora ao direito possa ser defendido por outros meios judiciais" (TRF4, AC 5018192-59.2015.4.04.7100, Terceira Turma, Relator Fernando Quadros da Silva, juntado aos autos em 03/12/2015).

Nesse contexto, sem prejuízo da (re)abertura da discussão quanto à matéria de fundo pelas vias ordinárias, impõe-se a extinção do processo, sem resolução do mérito, nos termos do art. 485, inc. IV, do Código de Processo Civil - CPC, não sendo necessária a apreciação dos demais argumentos deduzidos pela parte impetrante, pois "o julgador não é obrigado a examinar todas as questões arguidas pelas partes e a responder questionário, bastando que exponha as razões de seu convencimento, decidindo a matéria controversa sob fundamento suficiente para sustentar a manifestação jurisdicional" (TRF4 5003048-54.2015.4.04.7000, Turma Regional Suplementar do PR, Relator Luiz Fernando Wowk Penteado, juntado aos autos em 26/02/2019).

3. Dispositivo

Ante o exposto, DECLARO EXTINTO O PROCESSO, sem resolução de mérito, na forma do art. 485, inc. IV, do CPC, c/c o art. 1º da Lei n. 12.016/09, nos termos da fundamentação.

Pois bem.

Segundo Luiz Rodrigues Wambier, o interesse de agir está presente sempre que a parte tenha a necessidade de exercer o direito de ação (e, por conseqüentemente, instaurar o processo) para alcançar o resultado que pretende, relativamente à sua pretensão e, ainda mais, sempre que aquilo que se pede no processo (pedido) seja útil sob o aspecto prático (in Curso Avançado de Processo Civil, vol. 1, 3ª ed., p. 136).

E as condições da ação, dentre elas o interesse processual, devem ser verificadas em abstrato nas alegações contidas na petição inicial, ou seja, de acordo com os fatos narrados pelo autor no momento da propositura da ação.

No caso dos autos, a parte impetrante alega que a autarquia proferiu decisão eivada de ilegalidades na análise do seu direito ao benefício e na fundamentação do indeferimento do pedido, contrariando diversas normas de regência e incorrendo em omissões relevantes, o que conduz à existência de ato coator e, com isso, ao legítimo interesse de agir na impetração do mandado de segurança.

E, uma vez caracterizada a lesão ao direito, o demandante pode, judicialmente, tentar demonstrá-lo desde a primeira negativa administrativa, como ocorre no caso dos autos, sem necessidade de requerimento administrativo prévio.

Todavia, o interesse de agir para o ajuizamento de mandado de segurança com pedido de reabertura do processo administrativo para nova decisão está condicionado à existência de decisão administrativa com fundamentação genérica, omissa ou inexistente, em flagrante violação ao devido processo legal, de modo que eventual insurgência contra o próprio mérito da decisão administrativa deve ser formulada mediante recurso administrativo ou ação ordinária que comporte dilação probatória. É a jurisprudência deste Regional:

PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. PEDIDO DE REABERTURA DE PROCESSO ADMINISTRATIVO. RECONHECIMENTO DE TEMPO RURAL. PRINCÍPIO DA MOTIVAÇÃO. ADEQUAÇÃO. 1. A Lei nº 9.784/99 estabelece as normas básicas sobre o processo administrativo na esfera da Administração Federal direta e indireta, em consonância com o disposto no artigo 37 da Constituição, acerca dos princípios que devem reger a boa Administração, incluindo também o princípio da motivação como um dos que devem nortear a Administração Pública (especialmente em seu artigo 2º e artigo 50). 2. O princípio da motivação dos atos administrativos impõe à administração o dever de indicar os fundamentos de fato e de direito de suas decisões, devendo seu texto guardar congruência com a realidade fática, ser claro, coerente e consistente, todas caracterísitcas de uma boa argumentação. Tal obrigatoriedade se fundamenta na necessidade de permitir o controle da legalidade dos atos administrativos. 3. Não se tratando de caso de fundamentação genérica, omissa ou inexistente, não há falar em violação ao devido processo legal a justificar a reabertura dos processos administrativos para nova decisão. A insurgência contra o próprio mérito da decisão administrativa deve ser formulada mediante recurso administrativo ou ação ordinária que comporte dilação probatória. 4. Manutenção da sentença que denegou a segurança. (TRF4, AC 5005907-97.2021.4.04.7205, TURMA REGIONAL SUPLEMENTAR DE SC, Relatora ELIANA PAGGIARIN MARINHO, juntado aos autos em 15/12/2021) (Grifou-se)

PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. PEDIDO DE REABERTURA DE PROCESSO ADMINISTRATIVO. RECONHECIMENTO DE TEMPO RURAL. PRINCÍPIO DA MOTIVAÇÃO. ADEQUAÇÃO. 1. A Lei nº 9.784/99 estabelece as normas básicas sobre o processo administrativo na esfera da Administração Federal direta e indireta, em consonância com o disposto no artigo 37 da Constituição, acerca dos princípios que devem reger a boa Administração, incluindo também o princípio da motivação como um dos que devem nortear a Administração Pública (especialmente em seu artigo 2º e artigo 50). 2. O princípio da motivação dos atos administrativos impõe à administração o dever de indicar os fundamentos de fato e de direito de suas decisões, devendo seu texto guardar congruência com a realidade fática, ser claro, coerente e consistente, todas caracterísitcas de uma boa argumentação. Tal obrigatoriedade se fundamenta na necessidade de permitir o controle da legalidade dos atos administrativos. 3. Espécie em que restou verificado que todos os pedidos formulados no âmbito administrativo foram apreciados e decididos fundamentadamente. Não se tratando de caso de fundamentação genérica, omissa ou inexistente, não há falar em violação ao devido processo legal a justificar a reabertura dos processos administrativos para nova decisão. 4. Manutenção da sentença que denegou a segurança. (TRF4, AC 5006945-84.2020.4.04.7204, TURMA REGIONAL SUPLEMENTAR DE SC, Relator SEBASTIÃO OGÊ MUNIZ, juntado aos autos em 18/03/2021) (Grifou-se)

Portanto, o mandado de segurança com pedido de reabertura do processo administrativo para nova decisão deve fundar-se em alguma omissão ou nulidade procedimental, não tendo lugar diante de decisão administrativa alegadamente equivocada ou contrária às normas de regência.

No caso concreto, a impetrante aduz que as ilegalidades cometidas pela autarquia correspondem a) à exigência, para o reconhecimento de atividade especial, de critérios formais que somente foram estabelecidos em lei a partir de 19-11-2003; b) ao não enquadramento, como especial, de períodos em gozo de benefício por incapacidade temporário, em afronta ao entendimento pacífico do STJ reiterado no julgamento do tema repetitivo 998; e c) ao não enquadramento de períodos de atividade especial em contrariedade as informações constantes no formulário PPP, sem apresentar qualquer elemento que justifique tal decisão e limitando-se a afirmar a existência de erro no preenchimento do formulário.

Quanto ao ponto, assim constou da decisão proferida pelo INSS em 23-11-2021 (evento 1, PROCADM6, páginas 77-78):

1. Trata-se de Aposentadoria Por Tempo de Contribuição indeferida por falta de tempo de contribuição até a entrada em vigor da EC 103/2019, ocasião em que contava apenas com 27 anos 06 meses 00 dias. Também não atendeu as exigências das regras de transições dos arts. 15, 16, 17 e 20 da EC 103/2019

(...)

5. Foram apresentados formulários que caracterizam algumas atividades como especiais ou profissionais e, por estarem de acordo com os padrões estabelecidos no artigo 68 do Decreto 3.048/99 e também no artigo 266, 267 e 269 da IN 77/2015, alguns foram considerados. No entanto, há enquadramento técnico não aprovado pelo Serviço de Pericia Médica Federal, conforme parecer técnico fundamentado no artigo 297 da IN 77/2015.

(...)

7. Apesar de concordar com a reafirmação da data de entrada do requerimento, ainda que esta fosse reafirmada para a data da análise, não haveria tempo suficiente para a concessão do benefício.

8. Benefício(s) por incapacidade entre atividades computado(s) para efeitos de carência conforme ACP 0216249-77.2017.4.02.5101/RJ.

9. Sem mais diligências. Arquive-se.

Por sua vez, o indeferimento dos períodos de alegado exercício de atividades especiais deu-se com base nos seguintes fundamentos (páginas 79-110):

DATA DE INICIO DO PERÍODO (INSS\GET) 10/08/1989

DATA FIM DO PERÍODO (INSS\GET) 23/03/1995

O formulário oferece NPS de 89 dB(A), portanto, superior ao limite de tolerância estabelecido pela legislação vigente à época. Porém item 15.5 não informa técnica de avaliação do agente de acordo com NR15, conforme preconiza a legislação para o período, o que inviabiliza o enquadramento. Período não enquadrado como laborado sob condições especiais, por ausência de comprovação técnica da efetiva exposição ao agente citado, nos termos do Art. 3º de do código 1.1.6 do anexo do 53831/64 / § 1º e 2º do Art. 64 de do código 2.0.1 do anexo IV do Dec.3048/99.