APELAÇÃO/REEXAME NECESSÁRIO Nº 5028629-76.2012.4.04.7000/PR
RELATORA | : | Des. Federal VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA |
APELANTE | : | UNIÃO - ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO |
: | UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARANÁ - UFPR | |
APELADO | : | HELIO FILENO DE FREITAS PUGLIELLI |
ADVOGADO | : | JOÃO LUIZ ARZENO DA SILVA |
: | MARCELO TRINDADE DE ALMEIDA |
EMENTA
ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO APOSENTADO. FUNÇÃO COMISSIONADA. INCORPORAÇÃO. PORTARIA/MEC N.º 474/87. VPNI. IRREDUTIBILIDADE DE VENCIMENTOS.
Não há decadência a obstar a iniciativa da Administração de rever o ato de incorporação de quintos de FC à remuneração do autor, nos moldes da Portaria n.º 474/87 do MEC, uma vez que a implementação da vantagem decorreu de cumprimento de ordem judicial (Lei n.º 9.784/99).
É firme na jurisprudência desta Corte e do Supremo Tribunal Federal o entendimento no sentido de que o prazo quinquenal, previsto no artigo 54 da Lei n.º 9.784/99, tem início somente após o registro do ato de concessão de aposentadoria ou pensão junto ao Tribunal de Contas da União, por se tratar de ato complexo, para cuja perfectibilização é imprescindível a ulterior chancela do órgão de controle externo, embora produza, desde logo, efeitos financeiros.
Conquanto o valor da rubrica referente à Função Comissionada tenha sido mantido nos moldes da Portaria/MEC n.º 474/87, por força de decisão judicial, a superveniência das Leis n.ºs 9.527/97 e 9.624/98 alterou substancialmente a natureza e a forma de pagamento da vantagem, impedindo a manutenção da sistemática de cálculo anteriormente adotada.
Aos servidores que tiveram o cálculo das incorporações de quintos/décimos de funções comissionadas atrelado à Portaria MEC n.º 474/87, é assegurada a manutenção do respectivo pagamento sob a forma de vantagem pessoal nominalmente identificada (de modo a preservar a irredutibilidade de seus proventos), nos termos das Leis n.ºs 9.527/97 e 9.624/98.
ACÓRDÃO
Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, decide a Egrégia 4ª Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, por unanimidade, dar parcial provimento às apelações e à remessa oficial, nos termos do relatório, votos e notas taquigráficas que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.
Porto Alegre, 21 de julho de 2015.
Desembargadora Federal VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA
Relatora
| Documento eletrônico assinado por Desembargadora Federal VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA, Relatora, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 7661832v5 e, se solicitado, do código CRC AD343227. | |
| Informações adicionais da assinatura: | |
| Signatário (a): | Vivian Josete Pantaleão Caminha |
| Data e Hora: | 23/07/2015 08:02 |
APELAÇÃO/REEXAME NECESSÁRIO Nº 5028629-76.2012.4.04.7000/PR
RELATORA | : | Des. Federal VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA |
APELANTE | : | UNIÃO - ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO |
: | UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARANÁ - UFPR | |
APELADO | : | HELIO FILENO DE FREITAS PUGLIELLI |
ADVOGADO | : | JOÃO LUIZ ARZENO DA SILVA |
: | MARCELO TRINDADE DE ALMEIDA |
RELATÓRIO
Trata-se de apelações interpostas em face de sentença que julgou procedente a ação, ajuizada por Hélio Fileno de Freitas Puglielli em face da União e da Universidade Federal do Paraná, objetivando a declaração de nulidade do congelamento de vantagem previdenciária (FC-4, com sua transformação em VPNI) e a condenação dos réus a promover o regular pagamento da referida vantagem, nos moldes da Portaria n.º 474/87-MEC, nos seguintes termos:
Ante o exposto, nos termos da fundamentação, confirmo a liminar e JULGO PROCEDENTE o pedido, nos termos do artigo 269, inciso I, do Código de Processo Civil, para o fim de declarar nulo o Acórdão n° 2365/2012 do Tribunal de Contas da União em relação ao autor, determinando 1) o pagamento da vantagem previdenciária conforme a Portaria 474/87-MEC e a decisão transitada em julgado do Mandado de Segurança Coletivo nº 2000.70.00.001992-8 e 2) a restituição dos eventuais valores descontados (corrigidos conforme os índices de remuneração das cadernetas de poupança, já englobando correção monetária e juros moratórios, nos termos do art. 1º-F da Lei 9.494/97).
Os réus são isentos das custas processuais (artigo 4º, inciso I, da Lei n.º 9.289/96). Condeno-os ao pagamento de honorários advocatícios, os quais fixo em 10% sobre o valor da causa (R$ 37.320,00), rateados em partes iguais.
Em suas razões, a União sustentou que o ato impugnado não violou a coisa julgada (decisão exarada no mandado de segurança coletivo n.º 2000.70.001992-8, transitada em julgado na data de 06/10/2006), porquanto o acórdão do Tribunal de Contas repreendeu não a sentença judicial, mas o ato administrativo que, a pretexto de cumprir a sentença, alterou a base de cálculo dos quintos percebidos pelo autor (ou seja, no cálculo do valor da FC, a Universidade continuou a apurar os quintos a partir da remuneração atual dos professores titulares do magistério superior em regime de dedicação exclusiva e com Doutorado, considerando, inclusive, as parcelas posteriormente concedidas, tais como a GED, ao invés de aplicar somente os reajustes gerais concedidos aos servidores públicos, na forma de VPNI). Alegou que não se impugna o direito em si (legalidade do pagamento dos quintos), mas a forma adotada pela Administração para sua implementação. Argumentou que: (a) o princípio da segurança jurídica não aproveita a defesa do autor; (c) não se operou a decadência administrativa; (d) foi observado o princípio da razoável duração do processo no âmbito do Tribunal de Contas da União; (e) não há obrigatoriedade de contraditório e ampla defesa para a apreciação do ato de concessão inicial da aposentadoria (Súmula Vinculante nº 3 do STF), e (f) é irrelevante a boa-fé do autor relativamente aos valores indevidamente recebidos a maior.
A Universidade Federal do Paraná, a seu turno, defendeu: (a) sua ilegitimidade passiva ad causam, (b) a inocorrência da decadência e (c) a legalidade dos atos praticados na correção de atos absolutamente ilegais.
Com contrarrazões, vieram os autos a esta Corte.
É o relatório.
VOTO
Ao apreciar o pleito deduzido na inicial, o juízo a quo assim manifestou-se:
Trata-se de ação ordinária ajuizada por Helio Fileno de Freitas Puglielli em face da União e da Universidade Federal do Paraná - UFPR, através da qual pretende o reconhecimento de seu direito de manter o recebimento de valores previdenciários nos moldes em que vinha recebendo. Subsidiariamente, espera seja afastada a determinação para que devolva quantias que teria recebido a mais.
O autor relata que é servidor público federal aposentado (desde 12/06/1996), vinculado à UFPR, sendo que em 21/05/2012 foi notificado pela Universidade de decisão proferida pelo Tribunal de Contas da União - TCU (acórdão nº 2365/2012), na qual reconheceu-se a ilegalidade de rubrica referente a função comissionada paga nos seus proventos de aposentadoria, cujos valores deveriam passar a ser pagos a título de VPNI. Aduz que tal expediente ocasiona a redução de seus proventos.
Sustenta sua pretensão argumentando que nos autos de mandado de segurança coletivo nº 2000.70.00.001992-8 foi proferida decisão beneficiando os substituídos da Associação dos Professores da Universidade Federal do Paraná - rol no qual está incluído - assegurando-lhes o direito de permanecer recebendo seus proventos de aposentadoria nos termos da Portaria nº 474/87-MEC. Por conta disso, a decisão da Corte de Contas seria contrária à coisa julgada. Argumenta que, como está aposentado há longa data, a modificação de seus proventos seria ofensiva à segurança jurídica. Defende que a longa tramitação do feito administrativo perante o TCU ofendeu seu direito fundamental à razoável duração do processo, razão pela qual a decisão não pode persistir. Aponta, ainda, que houve ofensa ao enunciado da súmula vinculante nº 03/STF. Alega que a Administração Pública decaiu do direito de anular o ato administrativo. Acresce que a manutenção do acórdão nº 2365/2012 do TCU irá ofender sua garantia à irredutibilidade de proventos.
O pedido de tutela antecipada foi deferido em evento 04. Contra a essa decisão, a UFPR interpôs agravo de instrumento (evento 13), ao qual foi negado provimento, tendo os respectivos autos sido baixados do E. TRF4 no evento 27.
Citadas, ambas as partes apresentaram contestação.
União ofertou sua defesa em evento 15. Sustenta que a decisão no TCU não fere a coisa julgada, uma vez que não questiona o direito reconhecido judicialmente, mas sim a forma de cálculo adotada pela UFPR para a concessão do benefício. Defende, ainda, a inexistência de decadência para a revisão do ato administrativo, bem como a ausência de violação à duração razoável do processo, em razão de ser a concessão de aposentadoria ato administrativo complexo, dependente de manifestação do TCU. Entende que o princípio da segurança jurídica não pode se sobrepor ao princípio da legalidade, sendo dever da Administração anular os atos considerados ilegais. Quanto à vedação da irredutibilidade de salário, salienta que a jurisprudência admite a redução quando determinada pelo TCU. Menciona a Súmula Vinculante n° 3 para defender a desnecessidade de contraditório nos processos afetos ao TCU que versem sobre aposentadoria. Alega, ademais, a irrelevância da boa-fé do autor no recebimento dos valores superiores ao devido, embora ressalte que há decisão do TCU dispensando a restituição dos já recebidos. Pugna, por fim, pela revogação da tutela antecipada, bem como pela improcedência do pedido.
A UFPR, por sua vez, juntou contestação no evento 21. Sustentou, preliminarmente, sua ilegitimidade passiva ad causam, uma vez que o ato lesivo ao interesse do autor se restringe à decisão proferida pelo TCU, tendo a Universidade apenas dado cumprimento à determinação. No mérito, defende a força vinculante das decisões do TCU, cabendo ao Poder Judiciário apenas a apreciação de seus aspectos formais e legais. Impugna a alegação de ofensa à coisa julgada, afirmando que o TCU não foi parte no mandamus. Afirma também, que o objeto do writ não guarda relação com o objeto da revisão determinada pelo TCU. Salientou que a anulação de ato ilegal é dever da Administração, não se podendo falar, dessa forma, em violação ao princípio da segurança jurídica e boa-fé. Com relação aos princípios da ampla defesa, contraditório, irredutibilidade de salário, impugna pelas mesma razões expostas pela defesa da União, aludindo a ilegalidade da forma em que se calculou o benefício e da natureza complexa do ato administrativo de concessão da aposentadoria. Pugna, por fim, pela reconhecimento de sua ilegitimidade passiva ou, subsidiariamente, a revogação da tutela antecipada, bem como pela improcedência do pedido.
Houve réplica, impugnando as teses ventiladas pelos réus (evento 25).
Por fim, foram os autos conclusos para sentença.
É o relatório. DECIDO.
2. FUNDAMENTAÇÃO
2.1. Preliminar de mérito - Ilegitimidade passiva da UFPR
A UFPR alega ser parte ilegítima para responder à demanda, sob o fundamento de que apenas cumpriu determinação do TCU.
Não há falar em ilegitimidade passiva da UFPR. Esta ré, por possuir natureza de autarquia, tem personalidade jurídica e representação processual própria, e é titular da relação jurídica com seus servidores. A circunstância do ato que acarretou o prejuízo ter sido orientado por ato anterior do Tribunal de Contas da União não afasta a sua legitimidade. Nesse sentido:
ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO EM MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO. ANULAÇÃO DE ATO ADMINISTRATIVO CUJOS EFEITOS CONSOLIDARAM-SE NO TEMPO. CUMPRIMENTO DE DETERMINAÇÃO DO TCU. DECADÊNCIA DO DIREITO DA ADMINISTRAÇÃO. PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA. DECADÊNCIA.
A legitimidade passiva, no mandado de segurança, é da autoridade que pratica o ato apontado como ilegal ou inconstitucional. A autarquia é parte legítima para figurar no pólo passivo da demanda, sendo encarregado por Lei, da concessão, manutenção e pagamento dos benefícios previdenciários, ainda que mediante decisão tomada pelo Tribunal de Contas da União. O prazo da Administração, para anular seus atos, quando originarem direitos a terceiros, é de cinco anos, contados da data em que foram praticados, a teor do que dispõem o art. 54 da Lei 9.784/99. (TRF4ªR. AMS nº 200670050036640, D.E. 22/04/2008).
Com efeito, embora a UFPR tenha agido em cumprimento à decisão do TCU, tal peculiaridade não lhe subtrai a legitimidade para compor o pólo passivo da relação processual. Não há como deixar de observar que a relação de direito material que ocasionou o ajuizamento da ação a envolve, considerando que, a toda evidência, sua esfera jurídica está sendo atingida mediante o presente processo.
Em razão do exposto, não merece guarida a preliminar de ilegitimidade argüida da UFPR.
2.2. Mérito
A primeira consideração que há de ser feita diz respeito à coisa julgada. Alega a parte autora que o recebimento da função gratificada nos moldes da Portaria 474/87-MEC estaria protegida pelo trânsito em julgado de decisão proferida nos autos de mandado de segurança coletivo nº 2000.70.00.001992-8.
Observa-se que, no referido writ, determinou-se que os valores das funções de confiança, pagos conforme a Portaria nº 474/87, não sofressem nenhuma redução, impedindo sua fixação nos moldes da Lei 8.168/91.
Não procede, neste sentido, a argumentação das ré de que a decisão judicial não assegura a vinculação do benefício do autor com a atual remuneração de professor, na medida em que a Portaria 474/87 assegurou justamente esta forma de remuneração. Saliente-se que a decisão proferida no acórdão do TRF/4ª Região garantiu aos substituídos o percebimento das parcelas de quintos de FCs incorporados até a edição da Lei 8168/91, de acordo com a Portaria 474 do Ministério da Educação, inclusive no que tange à forma de cálculo desta parcela.
Há de se salientar, ainda, que não prospera a alegação de que a decisão proferida no mandamus não atinge o TCU. Isso porque os interesses da União foram devidamente defendidos por meio da procuradoria federal vinculada à UFPR, que detinha, in casu, legitimidade processual para insurgir-se contra a pretensão do impetrante.
Tecidas essas considerações acerca da coisa julgada, não menos importante se faz a menção ao entendimento consignado na decisão que concedeu a antecipação dos efeitos da tutela, verbis:
'2. Verifico que a aposentadoria do autor foi concedida pela Portaria nº 7.576/PRHAE, de 12 de junho de 1996. Por meio do Ofício nº 222/2012 - PROGEPE/GPR, de 21 de maio de 2012, o autor foi comunicado do teor do Acórdão n.º 2.365/2012-TCU, em que foi deliberado pela ilegalidade da verba relativa à parcela de 2/5 de FC-4, identificada em seu contracheque na rubrica 01472 MS/QUINTOS/FC MS 9619262-6 APOS, atualmente paga no valor de R$ 3.737,46 (três mil, setecentos e trinta e sete reais e quarenta e seis centavos), determinando-se à UFPR medidas de ajuste do valor da parcela para aquele devido em 16/01/1991, data de edição da lei 8.186/91, aplicando-se a partir daí somente reajustes gerais concedidos ao funcionalismo, passando ao montante de R$ 1.855,34 (conforme documento OFIC6, f. 5).
O STF já tratou da matéria. Cito duas emendas representativas:
EMENTA: MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. APOSENTADORIA DE MAGISTRADO. NÃO-PREENCHIMENTO DA TOTALIDADE DOS REQUISITOS PARA A OBTENÇÃO DA VANTAGEM PREVISTA NO ART. 184, INC. II, DA LEI N. 1.711/1952. INAPLICABILIDADE DO ART. 250 DA LEI N. 8.112/1990. DECADÊNCIA ADMINISTRATIVA E OFENSA AO PRINCÍPIO DA IRREDUTIBILIDADE DE SALÁRIOS NÃO CONFIGURADAS. 1. O direito à aposentação com a vantagem prevista no inciso II do art. 184 da Lei n. 1.711/1952 exige que o Interessado tenha, concomitantemente, prestado trinta e cinco anos de serviço (no caso do Magistrado-Impetrante, trinta anos) e sido ocupante do último cargo da respectiva carreira. O Impetrante preencheu apenas o segundo requisito em 13.7.1993, quando em vigor a Lei n. 8.112/1990. 2. A limitação temporal estabelecida no art. 250 da Lei n. 8.112/1990 para a concessão da vantagem pleiteada teve aplicação até 19.4.1992, data em que o Impetrante ainda não havia tomado posse no cargo de Juiz togado do tribunal Regional do Trabalho da 2ª Região. 3. O Supremo tribunal Federal pacificou entendimento de que, sendo a aposentadoria ato complexo, que só se aperfeiçoa com o registro no tribunal de contas da União, o prazo decadencial da Lei n. 9.784/99 tem início a partir de sua publicação. aposentadoria do Impetrante não registrada: inocorrência da decadência administrativa. 4. A redução de proventos de aposentadoria, quando concedida em desacordo com a lei, não ofende o princípio da irredutibilidade de vencimentos. Precedentes. 5. Segurança denegada. (MS 25552, Relator(a): Min. CÁRMEN LÚCIA, tribunal Pleno, julgado em 07/04/2008, DJe-097 DIVULG 29-05-2008 PUBLIC 30-05-2008 EMENT VOL-02321-01 PP-00075 RT v. 97, n. 876, 2008, p. 118-125)
EMENTA: MANDADO DE SEGURANÇA. SECRETÁRIO DE RECURSOS HUMANOS DO MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO. ILEGITIMIDADE PASSIVA. ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. COMPETÊNCIA DO STF. PENSÕES CIVIL E MILITAR. MILITAR REFORMADO SOB A CF DE 1967. CUMULATIVIDADE. PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA. GARANTIAS DO CONTRÁRIO E DA AMPLA DEFESA. 1. O Secretário de Recursos Humanos do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão é parte ilegítima para figurar no pólo passivo da ação mandamental, dado que é mero executor da decisão emanada do tribunal de contas da União. 2. No julgamento do MS nº 25.113/DF, Rel. Min. Eros Grau, o tribunal decidiu que, 'reformado o militar instituidor da pensão sob a Constituição de 1967 e aposentado como servidor civil na vigência da Constituição de 1988, antes da edição da EC 20/98, não há falar-se em acumulação de proventos do art. 40 da CB/88, vedada pelo art. 11 da EC n. 20/98, mas a percepção de provento civil (art. 40 CB/88) cumulado com provento militar (art. 42 CB/88), situação não abarcada pela proibição da emenda'. Precedentes citados: MS nº 25.090/DF, MS nº 24.997/DF e MS nº 24.742/DF. Tal acumulação, no entanto, deve observar o teto previsto no inciso XI do art. 37 da Constituição Federal. 3. A inércia da Corte de contas, por sete anos, consolidou de forma positiva a expectativa da viúva, no tocante ao recebimento de verba de caráter alimentar. Este aspecto temporal diz intimamente com o princípio da segurança jurídica, projeção objetiva do princípio da dignidade da pessoa humana e elemento conceitual do Estado de Direito. 4. O prazo de cinco anos é de ser aplicado aos processos de contas que tenham por objeto o exame de legalidade dos atos concessivos de aposentadorias, reformas e pensões. Transcorrido in albis o interregno qüinqüenal, é de se convocar os particulares para participar do processo de seu interesse, a fim de desfrutar das garantias do contraditório e da ampla defesa (inciso LV do art. 5º). 5. Segurança concedida. (MS 24448, Relator(a): Min. CARLOS BRITTO, tribunal Pleno, julgado em 27/09/2007, DJe-142 DIVULG 13-11-2007 PUBLIC 14-11-2007 DJ 14-11-2007 PP-00042 EMENT VOL-02299-01 PP-00146).
Com apoio no primeiro dos julgados ora transcritos, poder-se-ia entender por descaracterizada a decadência e, via de conseqüência, inaplicável o art. 54 da Lei n° 9.784/99. O argumento central da tese seria de que sendo a concessão de aposentadoria ou pensão ato complexo, aperfeiçoado somente com a chancela do TCU, não haveria aí revogação propriamente dita. A negativa de registro implicaria a não formação do ato, não havendo o que se revogar. Nesta esteira, não haveria que se falar em prazo decadencial de revisão, nos termos preconizados pela Lei n° 9.784/99.
Noutro sentido e com apoio no segundo julgado transcrito, a parte autora defende a existência de prazo limite para o aperfeiçoamento do ato, em homenagem à boa-fé, à segurança jurídica e à duração razoável do processo. A negativa de aplicação ao prazo previsto no art. 54 da Lei n° 9.784/99 implicaria violação de tais princípios, tidos por basilares do ordenamento jurídico. Assim, independente da natureza do ato (se complexo ou não), o decurso de prazo superior a cinco anos tornaria legítimo o ato concessivo, consolidando a expectativa do beneficiário.
Embora uma primeira leitura possa indicar certa contradição entre as decisões colacionadas, um exame mais atento revela que a posição do STF é uniforme. É o que se extrai dos votos dos Eminentes Relatores nos julgados em comento. Assim, no voto da Excelentíssima Ministra Carmem Lúcia no MS 25.552 lê-se:
'9. Por igual, não há se falar em decadência administrativa prevista no art. 54 da Lei n° 9.784/1999.
O Supremo tribunal Federal pacificou entendimento de que, sendo a aposentadoria ato complexo, que só se aperfeiçoa com registro no tribunal de contas da União, o prazo decadencial da Lei n° 9.784/99 tem início depois de sua publicação.
A aposentadoria do Impetrante não foi registrada, pelo que não é possível ter decaído a possibilidade de rever a Administração os atos afeitos aos pretensos direitos por ele titularizados.'
E do voto do Exmo. Ministro Carlos Ayres Britto no MS 24.448 se extrai:
'19.Neste cenário, a impetrante também tem razão quando afirma que a inércia da Corte de contas, por sete anos, consolidou de forma positiva a expectativa da viúva, no tocante ao recebimento de uma verba de caráter alimentar. Ora, não se pode negar que este aspecto temporal diz intimamente com o princípio da segurança jurídica, conforme averbei no voto proferido, em 09.02.2006, no MS 25.116, de que fui Relator.
...
20. Em situações que tais, é até intuitivo que a manifestação desse órgão constitucional de controle externo [Tribunal de contas da União] há de se formalizar em tempo que não desborde das pautas elementares da razoabilidade.
...
30. Bem vistas as coisas, então, já se percebe que esse referencial dos 5 anos é de ser aplicado aos processos de contas que tenham por objeto o exame de legalidade dos atos concessivos de aposentadorias, reformas e pensões. Isto na acepção de que, ainda não alcançada a consumação do interregno qüinqüenal, não é de se convocar os particulares para participar do processo do seu interesse. Contudo, transcorrido in albis esse período, ou seja, quedando silente a Corte de contas por todo o lapso qüinqüenal, tenho como presente o direito líquido e certo do interessado para figurar nesse tipo de relação jurídica, exatamente para o efeito do desfrute das garantias do contraditório e da ampla defesa (art. 5º, LV).
31. Em outras palavras: do exame do Ordenamento Jurídico brasileiro em sua inteireza é possível concluir pela existência de uma norma que bem se aplica aos processos de contas. Que norma? Essa que assegura ao interessado o direito líquido e certo de exercitar as garantias do contraditório e da ampla defesa, sempre que uma dada Corte de contas deixar de apreciar a legalidade de um ato de concessão de pensão, aposentadoria ou reforma fora do multicitado prazo dos cinco anos.'
Dos arestos citados e ainda da súmula Vinculante n° 3, pode-se afirmar que o Supremo tribunal Federal tem posicionamento consolidado sobre os seguintes pontos: 1) o ato de concessão de aposentadoria, pensão ou reforma é complexo, somente se perfazendo quando de seu registro pelo TCU, após exame de legalidade; 2) disso decorre a impossibilidade de se aplicar o prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei n° 9.784/99 para anular atos administrativos, uma vez que a anulação pressupõe ato perfeito o que não se verifica, no caso, antes do registro pelo TCU; 3) neste contexto, a relação jurídica se estabeleceria entre o TCU e o órgão concedente do benefício previdenciário, dispensando a participação do interessado sem que se possa aventar violação do contraditório (Súmula vinculante n° 3); 4) de outro norte, o tribunal de contas da União, como a Administração Pública em geral, não está dispensado do dever de decidir em prazo razoável, sob pena de ver legitimamente consolidada uma expectativa positiva do beneficiário; 5) à falta de regra específica e tomando em consideração outras previsões do Ordenamento Pátrio, o prazo razoável para que o TCU proceda ao exame de legalidade do ato concessivo de aposentadoria, pensão ou reforma é de 5 anos, após o quê passa a incidir a regra do contraditório ante a consolidação daquela expectativa.
A verificação da observância do prazo qüinqüenal se dá, como visto, entre a data do ato concessivo e a data da decisão do TCU negando registro ao benefício.
Relativamente à primeira, cumpre considerar a data de publicação de portaria no Diário Oficial da União, momento a partir do qual o ato gera efeitos patrimoniais ainda que sujeito à condição resolutiva - o exame de legalidade pelo TCU. Da documentação juntada aos autos, extrai-se que a concessão da aposentadoria se deu pela Portaria nº 7.576/PRHAE, de 12 de junho de 1996 (documento PROCADM7, f. 33, evento1), publicada no Diário Oficial do dia 17/06/1996.
Quanto à decisão do TCU, há que se considerar a data em que o interessado - no caso, o autor - tomou conhecimento de seu conteúdo. Do quanto consta nos autos, a autora teria tomado conhecimento da decisão do TCU por meio do Ofício nº 222/2012 - PROGEPE/GPR, de 21 de maio de 2012. Assim, já teriam se passado mais de 15 anos.
Constata-se, então, que houve afronta ao devido processo legal sob o aspecto da inobservância da duração razoável do processo (art. 5º, LXXVIII, CF/88), permitindo a consolidação positiva da expectativa da autora sobre a legalidade de sua aposentadoria.
Conquanto o entendimento do Exmo. Min. Carlos Ayres Brito, antes mencionado, seja no sentido de se oportunizar ao interessado a participação do processo administrativo de registro de aposentadoria, resta afastada tal possibilidade ante o decurso de tão longo tempo. Desta feita, a conclusão mais consentânea com o entendimento ora adotado é no sentido de ter-se por perfeito, válido e eficaz o ato concessivo, afastando-se as imposições do tribunal de contas da União, ante o direito líquido e certo ao devido processo legal.'
Filio-me ao entendimento ora exposto, o qual adoto como parte da fundamentação, integrando-o com as demais razões de decidir. (grifei)
I - Por primeiro, afasto a preliminar de ilegitimidade passiva ad causam suscitada pela Universidade, nos precisos termos da sentença, pois Não há falar em ilegitimidade passiva da UFPR. Esta ré, por possuir natureza de autarquia, tem personalidade jurídica e representação processual própria, e é titular da relação jurídica com seus servidores. A circunstância do ato que acarretou o prejuízo ter sido orientado por ato anterior do Tribunal de Contas da União não afasta a sua legitimidade.
II - O autor alega que a Universidade decaiu do direito de revisar a forma de cálculo de seus proventos de aposentadoria, especificamente a parcela relativa à incorporação de quintos (FC) - paga há anos, por força de decisão judicial -, em razão do decurso do quinquênio decadencial previsto no art. 54 da Lei n.º 9.784/99.
Já é consolidado o entendimento no sentido de que a Administração pode rever seus atos, para corrigir eventuais vícios. É o texto do verbete n.º 473 da Súmula do e. Supremo tribunal Federal:
'A Administração pode anular seus próprios atos quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência e oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial'.
O artigo 54 da Lei n.º 9.784/99 prevê o prazo decadencial de cinco anos para a Administração assim proceder:
Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.
§ 1º No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da percepção do primeiro pagamento.
§ 2º Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de autoridade administrativa que importe impugnação à validade do ato.
Nessa perspectiva, é de se afastar a alegação de que teria ocorrido a decadência do direito de revisão do ato de incorporação de quintos de FC aos proventos do autor, uma vez que a implementação da vantagem nos moldes defendidos na inicial ocorreu por força de decisão judicial, e não de deliberação administrativa, não se aplicando, destarte, o prazo previsto na Lei nº 9.784/99.
E mesmo que assim não fosse, é firme na jurisprudência a orientação no sentido de que o prazo quinquenal, previsto no artigo 54 da Lei n.º 9.784/99, tem início somente após o registro do ato de concessão de aposentadoria ou pensão junto ao Tribunal de Contas da União, por se tratar de ato complexo, para cuja perfectibilização é imprescindível a ulterior chancela do órgão de controle externo, embora produza, desde logo, efeitos financeiros.
ADMINISTRATIVO. PENSÃO. REVISÃO. DECADÊNCIA NÃO CONFIGURADA. Não há se falar em decadência do direito da Administração de rever o ato de concessão de pensão, porque o prazo quinquenal, previsto no artigo 54 da Lei nº 9.784/99, tem início somente após o seu registro junto ao Tribunal de Contas da União. Com efeito, trata-se de ato complexo, para cuja perfectibilização é imprescindível a ulterior chancela do referido órgão (que, no caso, não ocorreu), embora produza, desde logo, efeitos financeiros (sob condição resolutiva). Tampouco, ainda que o benefício ostente natureza alimentar e a apelante seja pessoa idosa, há direito adquirido ou ato jurídico perfeito contra legem (artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal), nem afronta a direito à vida e à saúde física e mental (Lei n.º 10.741/03), inclusive porque houve apenas a redução e não a suspensão ou o cancelamento do benefício.
(TRF4, 4ª Turma, Apelação/Reexame Necessário nº 5002805-09.2012.404.7100, Rel. Des. Federal VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA, D.E. 26/06/2013 - grifei)
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. APRECIAÇÃO DA LEGALIDADE DO ATO DE CONCESSÃO INICIAL DE APOSENTADORIA. CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA. NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA SE PASSADOS MAIS DE CINCO ANOS DAQUELE ATO. INAPLICABILIDADE AO CASO DA DECADÊNCIA PREVISTA NO ART. 54 DA LEI 9.784/99.
I - Nos termos dos precedentes firmados pelo Plenário do STF, não se opera a decadência prevista no art. 54 da Lei 9.784/99 no período compreendido entre o ato administrativo concessivo de aposentadoria ou pensão e o posterior julgamento de sua legalidade e registro pelo Tribunal de Contas da União - que consubstancia o exercício da competência constitucional de controle externo (art. 71, III, CF).
II - A recente jurisprudência consolidada do STF passou a se manifestar no sentido de exigir que o TCU assegure a ampla defesa e o contraditório nos casos em que o controle externo de legalidade exercido pela Corte de Contas, para registro de aposentadorias e pensões, ultrapassar o prazo de cinco anos, sob pena de ofensa ao princípio da confiança - face subjetiva do princípio da segurança jurídica.
III - Nesses casos, o prazo de 05 (cinco) anos deve ser contado a partir da data de chegada ao TCU do processo administrativo de aposentadoria ou pensão encaminhado pelo órgão de origem para julgamento da legalidade do ato concessivo de aposentadoria ou pensão e posterior registro pela Corte de Contas.
(TRF4, 4ª Turma, AGRAVO DE INSTRUMENTO n° 5006429-26.2012.404.0000, Relator Juiz LORACI FLORES DE LIMA, j. 26/06/2012, D.E. 27/06/2012 - grifei).
MANDADO DE SEGURANÇA - AUTORIDADE COATORA - MODIFICAÇÃO. Mostra-se válido o redirecionamento subjetivo do mandado de segurança quando a inicial é aditada dentro do prazo de 120 dias da prática do ato impugnado. DECADÊNCIA - REVISÃO DE ATO ADMINISTRATIVO - APOSENTADORIA - ARTIGO 54 DA LEI Nº 9.784/99. Enquanto não for aperfeiçoada a aposentadoria, a pressupor atos sequenciais, não incide a decadência quinquenal. APOSENTADORIA - SERVIÇO PÚBLICO - TEMPO DE ATIVIDADE RURAL - CÔMPUTO - SISTEMA CONTRIBUTIVO. O cômputo de tempo de atividade rural na aposentadoria em cargo público submete-se ao sistema contributivo.
(STF, Tribunal Pleno, MS 26391, Relator Min. MARCO AURÉLIO, julgado em 13/04/2011, DJe-107 DIVULG 03/06/2011 PUBLIC 06/06/2011 - grifei)
Mandado de Segurança. 2. Acórdão da 2ª Câmara do Tribunal de Contas da União (TCU). Competência do Supremo Tribunal Federal. 3. Controle externo de legalidade dos atos concessivos de aposentadorias, reformas e pensões. Inaplicabilidade ao caso da decadência prevista no art. 54 da Lei 9.784/99. 4. Negativa de registro de aposentadoria julgada ilegal pelo TCU. Decisão proferida após mais de 5 (cinco) anos da chegada do processo administrativo ao TCU e após mais de 10 (dez) anos da concessão da aposentadoria pelo órgão de origem. Princípio da segurança jurídica (confiança legítima). Garantias constitucionais do contraditório e da ampla defesa. Exigência. 5. Concessão parcial da segurança. I - Nos termos dos precedentes firmados pelo Plenário desta Corte, não se opera a decadência prevista no art. 54 da Lei 9.784/99 no período compreendido entre o ato administrativo concessivo de aposentadoria ou pensão e o posterior julgamento de sua legalidade e registro pelo Tribunal de Contas da União - que consubstancia o exercício da competência constitucional de controle externo (art. 71, III, CF). II - A recente jurisprudência consolidada do STF passou a se manifestar no sentido de exigir que o TCU assegure a ampla defesa e o contraditório nos casos em que o controle externo de legalidade exercido pela Corte de Contas, para registro de aposentadorias e pensões, ultrapassar o prazo de cinco anos, sob pena de ofensa ao princípio da confiança - face subjetiva do princípio da segurança jurídica. Precedentes. III - Nesses casos, conforme o entendimento fixado no presente julgado, o prazo de 5 (cinco) anos deve ser contado a partir da data de chegada ao TCU do processo administrativo de aposentadoria ou pensão encaminhado pelo órgão de origem para julgamento da legalidade do ato concessivo de aposentadoria ou pensão e posterior registro pela Corte de Contas. IV - Concessão parcial da segurança para anular o acórdão impugnado e determinar ao TCU que assegure ao impetrante o direito ao contraditório e à ampla defesa no processo administrativo de julgamento da legalidade e registro de sua aposentadoria, assim como para determinar a não devolução das quantias já recebidas. V - Vencidas (i) a tese que concedia integralmente a segurança (por reconhecer a decadência) e (ii) a tese que concedia parcialmente a segurança apenas para dispensar a devolução das importâncias pretéritas recebidas, na forma do que dispõe a Súmula 106 do TCU.
(STF, Tribunal Pleno, MS 24781, Relator Min. ELLEN GRACIE, Relator p/ Acórdão Min. GILMAR MENDES, julgado em 02/03/2011, DJe-110 DIVULG 08/06/2011 PUBLIC 09/06/2011 - grifei)
Embargos de declaração em mandado de segurança. Decisão monocrática. Conversão em agravo regimental. Negativa de registro de aposentadoria julgada ilegal pelo Tribunal de Contas da União. Inaplicabilidade ao caso da decadência prevista no art. 54 da Lei 9.784/99. Assegurado o direito ao contraditório e à ampla defesa. 1. Esta Suprema Corte possui jurisprudência pacífica no sentido de que o Tribunal de Contas da União, no exercício da competência de controle externo da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadorias, reformas e pensões (art. 71, inciso III, CF/88), não se submete ao prazo decadencial da Lei nº 9.784/99, iniciando-se o prazo quinquenal somente após a publicação do registro na imprensa oficial. 2. O TCU, em 2008, negou o registro da aposentadoria do ora recorrente, concedida em 1998, por considerar ilegal "a incorporação de vantagem de natureza trabalhista que não pode subsistir após a passagem do servidor para o regime estatutário". Como o ato de aposentação do recorrente ainda não havia sido registrado pelo Tribunal de Contas da União, não há que se falar em decadência administrativa, tendo em vista a inexistência do registro do ato de aposentação em questão. 3. Sequer há que se falar em ofensa aos princípios da segurança jurídica, da boa-fé e da confiança, pois foi assegurado o ao recorrente o direito ao contraditório e à ampla defesa, fato apresentado na própria inicial, uma vez que ele apresentou embargos de declaração e também pedido de reexame da decisão do TCU. 4. Agravo regimental não provido.
(STF, 1ª Turma, MS 27746 ED, Relator Min. DIAS TOFFOLI, julgado em 12/06/2012, DJe-176 DIVULG 05/09/2012 PUBLIC 06/09/2012 - grifei)
DECADÊNCIA - ADMINISTRAÇÃO - PASSAGEM DO QUINQUÊNIO - APOSENTADORIA - REGISTRO. É impróprio evocar o artigo 54 da Lei nº 9.784/99 quanto ao processo de registro de aposentadoria. CONTRADITÓRIO - APOSENTADORIA - REGISTRO. Conforme consta do Verbete Vinculante nº 3 da Súmula do Supremo, o contraditório não alcança o processo de registro de aposentadoria. PROVENTOS DA APOSENTADORIA - URPs - DECISÃO JUDICIAL - ALCANCE. O título judicial há de ter o alcance perquirido considerada não só a situação jurídica do beneficiário - servidor -, mas também o fato de envolver relação jurídica de ativo e não de inativo. REMUNERAÇÃO - REPOSIÇÃO DO PODER AQUISITIVO - URPs. As URPs foram previstas visando a repor o poder aquisitivo de salários e vencimentos até a data-base da categoria, quando verificado o acerto de contas - Verbete nº 322 da Jurisprudência Predominante do Tribunal Superior do Trabalho.
(STF, 1ª Turma, MS 27966, Relator Min. MARCO AURÉLIO, julgado em 11/09/2012, DJe-188 DIVULG 24/09/2012 PUBLIC 25/09/2012)
DECADÊNCIA - ADMINISTRAÇÃO - PASSAGEM DO QUINQUÊNIO - APOSENTADORIA - REGISTRO. É impróprio evocar o artigo 54 da Lei nº 9.784/99 quanto ao processo de registro de aposentadoria. CONTRADITÓRIO - APOSENTADORIA - REGISTRO. Conforme consta do Verbete Vinculante nº 3 da Súmula do Supremo, o contraditório não alcança o processo de registro de aposentadoria. Ausência, de qualquer forma, da passagem dos cinco anos após o recebimento pelo Tribunal de Contas da União. APOSENTADORIA - TEMPO DE TRABALHO RURAL. Sendo o sistema de aposentadoria contributivo, cabe exigir, relativamente ao tempo de serviço rural, a comprovação do recolhimento das contribuições.
(STF, 1ª Turma, MS 30749, Relator Min. MARCO AURÉLIO, julgado em 11/09/2012, DJe-199 DIVULG 09/10/2012 PUBLIC 10/10/2012)
Recurso ordinário em mandado de segurança. Decisão monocrática. Conversão em agravo regimental. Negativa de registro de aposentadoria julgada ilegal pelo Tribunal de Contas da União. Inaplicabilidade da decadência prevista no art. 54 da Lei 9.784/99. Registro negado em menos de cinco anos da data de entrada do processo no TCU. Assegurado contraditório e ampla defesa. Ilegalidade no acúmulo de proventos de aposentadoria. EC 20/1998. Agravo regimental não provido. 1. Recurso ordinário em mandado de segurança recebido como agravo regimental. Embora o recurso ordinário para o Supremo Tribunal Federal tenha cabimento estrito, previsto no art. 102, II, a, da Constituição Federal, e haja decisões da Corte no sentido do não conhecimento do recurso por erro grosseiro, o inconformismo foi apresentado dentro do prazo recursal e com pedido subsidiário para sua conversão em agravo regimental. 2. Esta Suprema Corte possui jurisprudência pacífica no sentido de que o Tribunal de Contas da União, no exercício da competência de controle externo da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadorias, reformas e pensões (art. 71, inciso III, CF/88), não se submete ao prazo decadencial da Lei nº 9.784/99, iniciando-se o prazo quinquenal somente após a publicação do registro na imprensa oficial. 3. Segundo jurisprudência recente do STF, a participação do administrado não é imprescindível quando o julgamento ocorre no prazo de 5 (cinco) anos, iniciada a contagem a partir da data de entrada do processo de registro da aposentadoria no TCU. No presente caso, o processo de concessão da aposentadoria deu entrada no TCU em 15/1/2004, tendo essa sido julgada ilegal em 4/12/2007, antes de decorrido o prazo de cinco anos. Ainda assim, após essa decisão, foi assegurado ao recorrente o direito ao contraditório e à ampla defesa, uma vez que apresentou embargos de declaração e também pedido de reexame da decisão do TCU, não havendo que se falar em ofensa aos princípios da segurança jurídica, da boa-fé e da confiança. 4. A acumulação de proventos de duas aposentadorias em cargos de natureza pública não é permitida pelo art. 11 da Emenda Constitucional nº 20 de 1998. Enquanto em atividade, era permitido ao agravante acumular a remuneração de seu cargo (advogado) com a percepção da aposentadoria do cargo de procurador autárquico, uma vez que era albergado pela exceção prevista no art. 11 da EC nº 20/98. Contudo, a partir do momento em que entra para a inatividade com relação ao cargo de advogado, aposentando-se compulsoriamente em 13/4/02, após a edição da EC nº 20/98, não mais poderia ele acumular os dois proventos de aposentadoria, devendo fazer a opção por um deles. Precedentes. 5. Agravo regimental não provido.
(STF, 1ª Turma, MS 28711 AgR, Relator Min. DIAS TOFFOLI, julgado em 28/08/2012, DJe-187 DIVULG 21/09/2012 PUBLIC 24/09/2012)
Na linha desses precedentes, é irrelevante a circunstância de o ato de concessão do benefício ser anterior à edição da Lei n.º 9.784/99 (art. 54).
III - A despeito de o prazo decadencial não ser aplicável ao Tribunal de Contas da União, no exercício de sua função de controle externo da legalidade dos atos de concessão de aposentadoria, para fins de aprovação e consequente registro, é assegurado ao beneficiário, após o transcurso de cinco anos do recebimento do processo administrativo pelo referido órgão, sem manifestação, o direito à ampla defesa e ao contraditório.
Ilustra tal entendimento:
AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. CONTROLE EXTERNO DE LEGALIDADE DO ATO INICIAL CONCESSIVO DE APOSENTADORIA. INAPLICABILIDADE DA DECADÊNCIA PREVISTA NA LEI Nº 9.784/1999. DECISÃO PROFERIDA APÓS O PRAZO DE 5 ANOS. GARANTIAS DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. É firme o entendimento deste Supremo Tribunal Federal no sentido de que não se aplica ao Tribunal de Contas da União a decadência prevista no art. 54 da Lei 9.784/99, no exercício da competência de controle externo de legalidade do ato de concessão inicial de aposentadorias, reformas e pensões, devendo, entretanto, serem assegurados a ampla defesa e o contraditório nos casos em que referido controle externo ultrapassar o prazo de 5 (cinco) anos. Precedentes. Agravo regimental conhecido e não provido.
(STF, 1ª Turma, MS 27296 AgR-segundo, Relatora Min. ROSA WEBER, julgado em 27/05/2014, DJe-117 DIVULG 17/06/2014 PUBLIC 18/06/2014)
Mandado de Segurança. 2. Acórdão da 2ª Câmara do Tribunal de Contas da União (TCU). Competência do Supremo Tribunal Federal. 3. Controle externo de legalidade dos atos concessivos de aposentadorias, reformas e pensões. Inaplicabilidade ao caso da decadência prevista no art. 54 da Lei 9.784/99. 4. Negativa de registro de aposentadoria julgada ilegal pelo TCU. Decisão proferida após mais de 5 (cinco) anos da chegada do processo administrativo ao TCU e após mais de 10 (dez) anos da concessão da aposentadoria pelo órgão de origem. Princípio da segurança jurídica (confiança legítima). Garantias constitucionais do contraditório e da ampla defesa. Exigência. 5. Concessão parcial da segurança. I - Nos termos dos precedentes firmados pelo Plenário desta Corte, não se opera a decadência prevista no art. 54 da Lei 9.784/99 no período compreendido entre o ato administrativo concessivo de aposentadoria ou pensão e o posterior julgamento de sua legalidade e registro pelo Tribunal de Contas da União - que consubstancia o exercício da competência constitucional de controle externo (art. 71, III, CF). II - A recente jurisprudência consolidada do STF passou a se manifestar no sentido de exigir que o TCU assegure a ampla defesa e o contraditório nos casos em que o controle externo de legalidade exercido pela Corte de Contas, para registro de aposentadorias e pensões, ultrapassar o prazo de cinco anos, sob pena de ofensa ao princípio da confiança - face subjetiva do princípio da segurança jurídica. Precedentes. III - Nesses casos, conforme o entendimento fixado no presente julgado, o prazo de 5 (cinco) anos deve ser contado a partir da data de chegada ao TCU do processo administrativo de aposentadoria ou pensão encaminhado pelo órgão de origem para julgamento da legalidade do ato concessivo de aposentadoria ou pensão e posterior registro pela Corte de Contas. IV - Concessão parcial da segurança para anular o acórdão impugnado e determinar ao TCU que assegure ao impetrante o direito ao contraditório e à ampla defesa no processo administrativo de julgamento da legalidade e registro de sua aposentadoria, assim como para determinar a não devolução das quantias já recebidas. V - Vencidas (i) a tese que concedia integralmente a segurança (por reconhecer a decadência) e (ii) a tese que concedia parcialmente a segurança apenas para dispensar a devolução das importâncias pretéritas recebidas, na forma do que dispõe a Súmula 106 do TCU.(MS 24781, Relator(a): Min. ELLEN GRACIE, Relator(a) p/ Acórdão: Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 02/03/2011, DJe-110 DIVULG 08-06-2011 PUBLIC 09-06-2011 EMENT VOL-02540-01 PP-00018)
O autor é servidor público, vinculado à Universidade Federal do Paraná, inativo desde 12/06/1996, e foi notificado do teor do Acórdão n.º 2.365/2012, do TCU, em 21/05/2012, para apresentar defesa no prazo de 30 (trinta) dias (evento 1,OFIC6). No referido decisum, aquela Corte considerou ilegal a sistemática de cálculo das parcelas FCs incorporadas aos proventos, atrelada à estrutura remuneratória de seu paradigma (remuneração de professor titular do magistério superior em regime de dedicação exclusiva, com doutorado).
Nesse aspecto, é relevante destacar que não decorreram cinco anos entre o recebimento do processo administrativo pelo Tribunal de Contas da União (01/07/2009 -https://contas.tcu.gov.br/etcu/AcompanharProcesso?p1=15035&p2=2009&p3=6) e sua manifestação acerca da legalidade do ato de concessão da aposentadoria (21/05/2012 - evento 1, OFIC6), não havendo, portanto, malferimento aos princípios do contraditório e da ampla defesa.
IV - No tocante à sistemática de cálculo dos quintos incorporados aos proventos de aposentadoria do autor, trago à colação excerto da sentença proferida na ação n.º 5012098-80.2010.404.7000, em que é enfrentada controvérsia idêntica à presente, cujos fundamentos adoto como razões de decidir, inclusive em relação a não devolução das diferenças pagas a maior, por erro da Administração:
2) Mérito
a) Da coisa julgada
A sentença proferida nos autos de Mandado de Segurança nº 2000.70.00.001992-8, ajuizado pela Associação dos Professores da Universidade Federal do Paraná, determinou que não fossem aplicadas as determinações constantes do Ofício Circular 01/SRH-MP, em decorrência do Parecer nº 203/99 AGU (OUT13 de evento 01) a seus substituídos, dentre os quais, comprovadamente está o autor (conforme OUT10 de evento 01).
Os documentos trazidos pelo autor em evento 32 permitem traduzir, em termos práticos, o alcance desse comando judicial, para o que interessa aos autos. Vejamos.
A Portaria 474/87 do Ministério da Educação fixou os parâmetros remuneratórios em percentuais para as funções de confiança dos servidores públicos vinculados às instituições federais de ensino, no exercício das atribuições delegadas pelo Decreto nº 94.664/87.
Posteriormente, a Lei nº 8.168/91 revogou o referido quadro remuneratório e determinou a transformação das Funções de Confiança (FC) em cargos de direção (CD) e funções gratificadas (FG), em patamares inferiores aos até então pagos. Tal diploma também revogou a possibilidade de incorporação das funções na proporção de 1/5 por ano de exercício na função, prevista na Lei nº 8.112/90, assegurando, contudo, a manutenção dos quintos incorporados até a data da publicação.
Mais a frente, o Parecer nº 203/99 da AGU determinou que para o cálculo das funções comissionadas não sejam observados mais os critérios da Portaria nº 474/87, mas sim as tabelas constantes da Lei nº 8.168/91, em relação as quais todas as instituições de ensino deveriam adequar-se. No âmbito da UFPR, foi expedido o Ofício Circular 01/SRH-MP.
Ou seja, o Parecer nº 203/99 da AGU pretendeu aplicar a todos os servidores, indistintamente, as alterações remuneratórias trazidas pela Lei nº 8.168/91.
A sentença proferida nos autos em questão afastou essa possibilidade com base na decadência prevista na Lei nº 9.784/99, assegurando o recebimento das 'parcelas de quintos de FC(s) incorporados até a edição da Lei 8168/91, de acordo com a Portaria 474 do Ministério da Educação', conforme constou no acórdão que confirmou o julgado.
Não obstante substituído na ação coletiva, o autor ingressou com mandado se segurança individual (em litisconsórcio com outros servidores), sob nº 2000.70.00.002862-0, visando garantir os direitos às parcelas de FC(s) incorporadas a seus vencimentos, afastando a aplicação do Parecer 203/99 da AGU, o que obteve, conforme documentos digitalizados em evento 52, pelo reconhecimento do transcurso do prazo decadencial previsto na Lei nº 9784/99.
Assim, tanto nos autos 2000.70.00.001992-8, como na ação nº 2000.70.00.002862-0, as decisões judiciais asseguraram ao autor a não aplicação dos atos administrativos que davam cumprimento ao Parecer 203/99 da AGU (Ofício Circular 01/SRH-MP e Ofício Circular nº 27/00 DAP, respectivamente), sob o fundamento de que operou-se a decadência do direito da Administração de anular seus atos administrativos, nos termos do artigo 54 da Lei nº 9784/99.
Ocorre que o ato administrativo discutido na presente ação trata da apreciação da legalidade do registro de concessão da aposentadoria do autor pelo Tribunal de Contas da União, no uso das atribuições outorgadas pelo inciso III do artigo 71 da Constituição Federal. Ou seja, o ato discutido nos autos, embora emanado pela Administração, tem natureza diversa do parecer expedido pela União, cuja apreciação demanda a análise de outros aspectos que serão abordados a seguir.
Não bastasse isso, verifico que o acórdão proferido pelo Tribunal de Contas da União sob nº 3264/2010 apontou ilegalidade da aposentadoria do autor em razão dos seguintes aspectos: a) o pagamento correspondente à incorporação da parcela de funções comissionadas como quintos estava sendo pago como 'FC judicial', quando deveria ser pago sob a forma de vantagem pessoal nominalmente identificada (VPNI); b) no cálculo da função incorporada estava incluída na base de cálculo a gratificação denominada GED, quando deveria constar apenas a GAE.
No mais, entendeu legítima a incorporação de parcelas de funções comissionadas nos valores estipulados pela Portaria nº 474/87, desde que incorporadas até a data de publicação da Lei nº 8.168/91, que a revogou (31/10/1991).
Ou seja, outras questões, para além do Parecer 203/99 da AGU, que determinou a adequação à Lei nº 8.168/91: a inclusão da gratificação GED na base de cálculo do quinto e a aplicação da sistemática da VPNI, criada pela Lei nº 9.527/97.
Afasto, portanto, a alegação de coisa julgada.
b) Dos efeitos do decurso do tempo
Alega o autor que o transcurso de cerca de 8 anos entre o ato concessivo de sua aposentadoria (28/08/2002, em OUT9 de evento 01) e o Acórdão 3264/2010 do TCU (22/06/2010, em OUT8 de evento 01) ofenderia aos princípios da segurança jurídica, da duração razoável do processo e incorreria também na decadência prevista no artigo 54 da Lei nº 9784/99.
Pois bem. Em casos em que há revisão do benefício da aposentadoria/pensão, este Juízo tem posicionamento já firmado no sentido de que o prazo decadencial previsto no artigo 54 da Lei nº 9.784/99, de cinco anos para que a Administração anule seus atos, somente é aplicável quando há ato administrativo concreto que concedeu o benefício.
Noutras palavras, quando a concessão da vantagem decorre de mera interpretação de legislação, e não da edição de ato administrativo, entendo possível a revisão pela Administração para além do prazo decadencial qüinqüenal porque não há nenhuma regra jurídica limitando o direito da Administração Pública de interpretar os textos legais segundo as normas vigentes à época.
O art. 54 da Lei nº 9.784/99 prevê a decadência do direito de anular atos administrativos. Vale dizer, quando há efetiva edição de ato administrativo concedendo a vantagem, o direito de anular o referido ato decai em 5 (cinco) anos.
Ao contrário, quando a Administração paga determinada verba independentemente da edição de ato administrativo concessório, mas em razão de mera interpretação equivocada das normas legais, não há decadência do direito de anular, porque a rigor, não há anulação.
É o caso dos autos, pois não o TCU não está buscando anular a aposentadoria do autor, mas sim, adequar o pagamento de determinada vantagem (quintos incorporados) à interpretação oriunda da legislação hoje vigente no que concerne à sistemática de cálculo.
Noutras palavras, questiona-se nos autos o direito à manutenção da forma de cálculo dessa gratificação e não o direito de recebê-la ou não.
Por esse motivo, também não há que se falar em ofensa ao princípio da segurança jurídica.
Vale dizer, desde a vigência da Lei nº 9.527/97, a remuneração das incorporações pelo exercício de funções gratificadas não estava mais vinculada ao valor dessas funções. Veja-se o que dispôs a lei:
Art. 15. Fica extinta a incorporação da retribuição pelo exercício de função de direção, chefia ou assessoramento, cargo de provimento em comissão ou de natureza especial a que se referem os artigos 3º e 10 da Lei 8.911, de 11 de julho de 1994.
§1º. A importância paga em razão da incorporação a que se refere este artigo passa a constituir, a partir de 11 de novembro de 1997, vantagem pessoal nominalmente identificada, sujeita exclusivamente à atualização decorrente da revisão geral da remuneração dos servidores públicos federais.
§2º. É assegurado o direito à incorporação ou atualização de parcela ao servidor que, em 11 de novembro de 1997, tiver cumprido todos os requisitos legais para a concessão ou atualização a ela referente.
A norma citada determina a transformação das parcelas incorporadas em vantagem pessoal nominalmente identificada e sua correção somente quando das revisões gerais de remuneração dos servidores públicos. A partir dessa data, portanto, o valor da função comissionada incorporada aos proventos do impetrante desvinculou-se da rubrica que a originou.
Tal desvinculação foi confirmada pela introdução do artigo 62-A, pela MP 2.225-45/2001 na Lei 8.112/90:
Art. 62-A. Fica transformada em Vantagem Pessoal Nominalmente Identificada - vpni a incorporação da retribuição pelo exercício de função de direção, chefia ou assessoramento, cargo de provimento em comissão ou de Natureza Especial a que se referem os arts. 3o e 10 da Lei no 8.911, de 11 de julho de 1994, e o art. 3o da Lei no 9.624, de 2 de abril de 1998.
Parágrafo único. A vpni de que trata o caput deste artigo somente estará sujeita às revisões gerais de remuneração dos servidores públicos federais.
Assim, reconhecer ad eternum o direito do autor à remuneração da função comissionada incorporada aos seus proventos como sendo igual aquela paga ao professor titular da carreira de magistério superior, em regime de dedicação exclusiva, com doutorado, acrescida do respectivo percentual, seria admitir que tem direito adquirido ao regime jurídico anterior à Lei 9.527/97.
Nesse aspecto, tenho que não há, necessariamente, nem deve haver, qualquer comparação ou equiparação entre uma carreira e outra, a anterior e a atual, no tocante a enquadramento, progressões e vencimentos. A única restrição é a irredutibilidade de vencimentos, prevista no artigo 37, XV, da Constituição.
Celso Antônio Bandeira de Mello comenta o tema:
A relação jurídica que interliga o Poder Público e os titulares de cargo público, como já foi dito - e ao contrário do que se passa com os empregados -, não é de índole contratual, mas estatutária, institucional.
Nas relações contratuais, como se sabe, direitos e obrigações recíprocos, constituídos nos termos e na ocasião da avença, são unilateralmente imutáveis e passam a integrar de imediato o patrimônio jurídico das partes, gerando, desde logo, direitos adquiridos em relação a eles. Diversamente, no liame de função pública, composto sob a égide estatutária, o Estado, ressalvadas as pertinentes disposições constitucionais impeditivas, deterá o poder de alterar legislativamente o regime jurídico de seus servidores, inexistindo a garantia de que continuarão sempre disciplinados pelas disposições vigentes quando de seu ingresso. Então, benefícios e vantagens, dantes previstos, podem ser ulteriormente suprimidos. Bem por isto, os direitos que deles derivem não se incorporam ao patrimônio jurídico do servidor (firmando-se como direitos adquiridos), do mesmo modo que nele se integrariam se a relação fosse contratual. (Curso de Direito Administrativo. 17ª ed.. São Paulo: Malheiros, 2004, p. 235).
A irredutibilidade de vencimentos foi respeitada na medida em que as incorporações foram mantidas, havendo apenas alteração na sistemática de cálculo.
c) Da devolução de valores
Quanto a devolução dos valores pagos, é fato que o Superior Tribunal de Justiça consagrou, a partir do julgamento do REsp 488.905/RS, o entendimento 'no sentido da inviabilidade de restituição dos valores pagos erroneamente pela Administração em virtude de desacerto na interpretação ou má aplicação da lei, quando verificada a boa-fé dos beneficiados.'
O e. TRF da 4ª Região tem seguido a orientação do Superior Tribunal de Justiça, conforme seguinte ementa:
'AÇÃO ORDINÁRIA. SUSTAÇÃO DE DESCONTOS DE VALORES RECEBIDOS POR SERVIDOR PÚBLICO. VALORES PAGOS A MAIOR PELA ADMINISTRAÇÃO. ART. 46 DA LEI 8.112/90. BOA-FÉ DO BENEFICIADO. RESTITUIÇÃO. INVIABILIDADE.
- Nos termos da jurisprudência pacificada do egrégio Superior Tribunal de Justiça, valores recebidos indevidamente, mas de boa-fé, por erro da administração, não podem ser restituídos.'
TRF4, 3ª Turma, AC 2005.72.00.006704-4/SC, Rel. Des. Federal Vânia Hack de Almeida, DJ 10/05/2006, p. 787.
Assim, não havendo nenhum elemento nos autos que comprove a má-fé do autor (muito pelo contrário, os valores foram recebidos de acordo com a sistemática de pagamento prevista pela Portaria MEC 474/87, por força dos mandados de segurança impetrados), não há que se falar em devolução dos valores percebidos desde a instituição de sua aposentadoria. (grifei)
Com efeito, conquanto o pagamento de quintos incorporados aos proventos de aposentadoria do autor tenha sido mantido nos moldes da Portaria/MEC n.º 474/87 (sem o decesso promovido pela Lei n.º 8.168/91), por força de decisão judicial, a superveniência das Leis n.ºs 9.527/97 e 9.624/98 alterou substancialmente a sistemática de cálculo da referida vantagem, o que deve ser observado pela Administração, porque se, de um lado, o título judicial não estabeleceu limitação temporal, por outro, também não assegurou o pagamento por aquela forma ad eternum. Em se tratando de relação jurídica de trato sucessivo, é inevitável que seja afetada por alterações legislativas supervenientes, a limitar no tempo os efeitos da sentença transitada em julgado, nos termos do art. 471, I, do Código de Processo Civil.
Destarte, não há se falar em violação à coisa julgada, mas, sim, em adequação da base de cálculo da vantagem aos parâmetros legais vigentes.
O autor não teve reconhecido na via judicial o direito à aplicação perpétua da sistemática de apuração da vantagem, prevista na Portaria n.° 474, de 26 de agosto de 1987 - que estabelecia a equivalência da remuneração das funções comissionadas com a do cargo de professor titular da Carreira do Magistério Superior, em regime de dedicação exclusiva, com doutorado, acrescida dos percentuais especificados no parágrafo único de seu artigo 2°.
Tampouco há direito adquirido a manutenção de determinado regime jurídico, o que torna o servidor público suscetível a alterações supervenientes do regime remuneratório.
Ainda, recorde-se que, até a edição da Lei n.º 9.527/97, a correção dos quintos incorporados acompanhava as alterações remuneratórias verificadas na retribuição dos cargos e funções de confiança, porém, com a entrada em vigor da referida Lei, foram transformados em VPNI, sofrendo apenas a atualização decorrente das revisões gerais da remuneração dos servidores. Logo, os servidores que mantiveram o cálculo de quintos/décimos de função comissionadas atrelado à Portaria MEC 474/87 receberam valores acima do devido.
Não obstante, a garantia constitucional de irredutibilidade veda o decesso remuneratório, de modo que, se a nova forma de cálculo da vantagem implicar redução do valor nominal global dos proventos de aposentadoria do autor, a diferença será paga a título de vantagem pessoal, sujeita à atualização decorrente de revisão geral da remuneração dos servidores públicos federais.
V - Com relação à sucumbência, o autor foi inexitoso em relação ao pedido de declaração de inconstitucionalidade e ilegalidade do congelamento da vantagem previdenciária (FC-4, com sua transformação em VPNI), afastando as determinações expedidas pelo Tribunal de Contas da União à UFPR, e exitoso quanto ao pleito de que fosse declarada indevida a restituição das diferenças recebidas a maior, em virtude de sua boa-fé, e garantida a irredutibilidade de seus proventos, desde a sua transformação. Destarte, são equivalentes as perdas sofridas por ambas as partes.
Sendo recíproca a sucumbência, os honorários advocatícios devem ser suportados pelas partes em idêntica proporção e integralmente compensados, nos moldes do art. 21, caput, do CPC, ainda que o autor esteja litigando sob o pálio da assistência judiciária gratuita.
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. FRAUDE À EXECUÇÃO. ASSISTÊNCIA JUDICIÁRIA GRATUITA. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. COMPENSAÇÃO. POSSIBILIDADE. 1. A publicação de editais na cautelar de protesto é suficiente para a ciência de terceiros, bastando para a caracterização de fraude nos atos de alienação de bens praticados pelo devedor a partir de então. 2. Na hipótese de sucumbência recíproca, é cabível a compensação dos honorários advocatícios, independentemente de ser a parte beneficiária da justiça gratuita. Precedentes desta Corte e do STJ. 3. Sentença mantida por seus próprios fundamentos.
(TRF4, Quarta Turma, Desembargador Luis Alberto Aurvalle, DJe 20/06/2013)
Em face do disposto nas súmulas n.ºs 282 e 356 do STF e 98 do STJ, e a fim de viabilizar o acesso às instâncias superiores, explicito que a decisão não contraria nem nega vigência às disposições legais/constitucionais prequestionadas pelas partes.
Ante o exposto, voto por dar parcial provimento às apelações e à remessa oficial.
É o voto.
Desembargadora Federal VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA
Relatora
| Documento eletrônico assinado por Desembargadora Federal VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA, Relatora, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 7661831v10 e, se solicitado, do código CRC FE654349. | |
| Informações adicionais da assinatura: | |
| Signatário (a): | Vivian Josete Pantaleão Caminha |
| Data e Hora: | 23/07/2015 08:02 |
EXTRATO DE ATA DA SESSÃO DE 21/07/2015
APELAÇÃO/REEXAME NECESSÁRIO Nº 5028629-76.2012.4.04.7000/PR
ORIGEM: PR 50286297620124047000
RELATOR | : | Des. Federal VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA |
PRESIDENTE | : | VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA |
PROCURADOR | : | Dr. Fabio Bento Alves |
APELANTE | : | UNIÃO - ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO |
: | UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARANÁ - UFPR | |
APELADO | : | HELIO FILENO DE FREITAS PUGLIELLI |
ADVOGADO | : | JOÃO LUIZ ARZENO DA SILVA |
: | MARCELO TRINDADE DE ALMEIDA |
Certifico que este processo foi incluído na Pauta do dia 21/07/2015, na seqüência 218, disponibilizada no DE de 08/07/2015, da qual foi intimado(a) UNIÃO - ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO.
Certifico que o(a) 4ª TURMA, ao apreciar os autos do processo em epígrafe, em sessão realizada nesta data, proferiu a seguinte decisão:
A TURMA, POR UNANIMIDADE, DECIDIU DAR PARCIAL PROVIMENTO ÀS APELAÇÕES E À REMESSA OFICIAL.
RELATOR ACÓRDÃO | : | Des. Federal VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA |
VOTANTE(S) | : | Des. Federal VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA |
: | Des. Federal LUÍS ALBERTO D AZEVEDO AURVALLE | |
: | Juiz Federal SÉRGIO RENATO TEJADA GARCIA |
Luiz Felipe Oliveira dos Santos
Diretor de Secretaria
| Documento eletrônico assinado por Luiz Felipe Oliveira dos Santos, Diretor de Secretaria, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 7707220v1 e, se solicitado, do código CRC E6051673. | |
| Informações adicionais da assinatura: | |
| Signatário (a): | Luiz Felipe Oliveira dos Santos |
| Data e Hora: | 21/07/2015 16:50 |