Remessa Necessária Cível Nº 5038868-27.2021.4.04.7000/PR
RELATOR: Desembargador Federal ROGERIO FAVRETO
PARTE AUTORA: MARCO ANTONIO BITENCOURT (IMPETRANTE)
ADVOGADO: MELISSA FOLMANN (OAB PR032362)
PARTE RÉ: UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARANÁ - UFPR (INTERESSADO)
RELATÓRIO
Trata-se de mandado de segurança em que a impetrante visa à obtenção de provimento jurisdicional que determine que a autoridade coatora conclua a análise do recurso administrativo n° 23075.058469/2020-11 (Concessão de aposentadoria especial).
O pedido liminar foi deferido.
Sentenciando, o magistrado a quo assim decidiu:
Ante ao exposto, conheço dos pedidos formulados na inicial e, no mérito, concedo a segurança, julgando extinto o presente processo, com resolução de mérito, com base no art. 487, I, do CPC para o fim de ratificar a liminar concedida no ev12 que determinou à autoridade impetrada que decida sobre o pedido administrativo formulado pelo impetrante.
Custas pelo impetrado. Sem honorários (art. 25 da Lei n. 12.016/09).
Sentença sujeita ao duplo grau de jurisdição (art. 14, §1º da Lei n. 12.016/09).
Por força da remessa necessária, vieram os autos a esta Corte.
O Ministério Público Federal manifestou-se no Evento 4.
É o relatório.
VOTO
MÉRITO
No caso, oportuna e adequada a compreensão da magistrada a quo, merecendo transcrição de excerto da sentença, que bem decidiu a questão, nos seguintes termos:
Por ocasião da análise da liminar (ev12), assim foi decidido:
1. A Lei nº 9.784/99 estabeleceu o prazo de 30 dias para a autoridade decidir o processo administrativo após sua instrução, e o prazo de 5 dias para proferir despachos de mero expediente, nos seguintes termos:
"Art. 24. Inexistindo disposição específica, os atos do órgão ou autoridade responsável pelo processo e dos administrados que dele participem devem ser praticados no prazo de cinco dias, salvo motivo de força maior.
Parágrafo único. O prazo previsto neste artigo pode ser dilatado até o dobro, mediante comprovada justificação.
(...)
Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada." (destaquei).
Referidos prazos tem por objetivo dar efetividade ao princípio da eficiência, previsto no artigo 37, caput¸ da vigente Constituição da República, na medida em que evita que o contribuinte aguarde indeterminadamente pela resposta da Administração a respeito de seu pleito.
Não é demais mencionar que, a partir da Emenda Constitucional nº 45/2004, a duração razoável do processo foi elevada à condição de garantia individual (art. 5º, LXXVIII), sempre visando a evitar a eternização dos processos administrativos e judiciais.
No caso concreto, em 02/02/2021 o impetrante procotolou recurso administrativo n. 23075.058469/2020-11 perante a Progepe da UFPR (ev1, comp4) e, até os dias atuais, não obteve resposta (out5) - conforme, aliás, confirmado pela UFPR no ev10, pet1 ("o processo encontra-se em fase de instrução, tendo em vista a busca, coleta e interpretação das informações estarem adequadas ao preenchimento dos documentos já citados").
De qualquer forma, como bem se percebe, o lapso temporal previsto na legislação já se escoou (recurso protocolado em 02/02/2021 e até hoje sem previsão de julgamento), o que demonstra a ofensa ao direito líquido e certo da autora.
Sobre a matéria aqui controvertida, vejo que o TRF da 4ª Região possui posicionamento pacífico a respeito de que, "concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada, nos termos do artigo 49 da lei n. 9.784/99. Cabível a antecipação de tutela em mandado de segurança que visa à determinação de exame do pedido formulado perante a autarquia previdenciária uma vez que ultrapassado em muito referido prazo legal sem justificativa plausível" (AG 5033285-80.2019.404.0000, decisão de 15/10/2019).
Transcrevo, inclusive, por relevante, trecho do voto do Desembargador Federal Marcio Antonio Rocha, relator do AG acima citado, bastante relevante e elucidativo:
"No caso, restou ultrapassado o prazo máximo para que o INSS examine o pedido de aposentadoria por tempo de contribuição apresentado na esfera administrativa em 11.09.2018, sem justificativa plausível. Entre a data do protocolo até hoje já decorreu mais de onze meses e, portanto o atendimento extrapola em muito não só o prazo legal de 30 dias, previsto na Lei nº 9784/99, como também a razoabilidade.
Nesse contexto, tenho que é o caso de manutenção da decisão agravada por seus próprios fundamentos:
(...)
Segundo o artigo 49, da Lei nº 9.784/99, "Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada.". Este mesmo prazo está previsto no art. 691, §4º da Instrução Normativa INSS/PRES nº 77/2015.
O art. 41-A, §5º da Lei nº 8.213/91, por sua feita, estabelece expressamente que o primeiro pagamento do benefício será efetuado até 45 (quarenta e cinco) dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária à sua concessão.
Ainda que não haja um prazo certo, fixado por lei ou ato infralegal, para a conclusão da instrução dos processos administrativos decorrentes de requerimentos de benefícios previdenciários, isso não significa que inexiste qualquer restrição temporal para a condução destes processos pelo INSS. Acontece que a duração razoável do processo, a ser buscada com meios que assegurem a celeridade de sua tramitação, é uma imposição constitucional (art. 5º, LXXVII, da Constituição), decorrendo, ao menos na esfera administrativa, do princípio da eficiência (art. 37 da Constituição).
A agilidade na tramitação dos processos administrativos ganha ainda mais relevo quando eles tratam da concessão de benefícios previdenciários, que dizem respeito a verbas alimentares.
Essas razões é que têm levado a jurisprudência do Tribunal Regional Federal da 4ª Região a não compactuar com demoras excessivas na tramitação de processos administrativos previdenciários, conforme demonstram os seguintes julgados:
PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. BENEFÍCIO ASSISTENCIAL. DEMORA NA ANÁLISE DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. PRINCÍPIOS DA EFICIÊNCIA E DA RAZOABILIDADE. DIREITO FUNDAMENTAL À RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO E À CELERIDADE DE SUA TRAMITAÇÃO. ORDEM CONCEDIDA. 1. Não se desconhece o acúmulo de serviço a que são submetidos os servidores do INSS, impossibilitando, muitas vezes, o atendimento dos prazos determinados pelas Leis 9.784/99 e 8.213/91. Não obstante, a demora excessiva no atendimento do segurado da Previdência Social ao passo que ofende os princípios da razoabilidade e da eficiência da Administração Pública, bem como o direito fundamental à razoável duração do processo e à celeridade de sua tramitação, atenta, ainda, contra a concretização de direitos relativos à seguridade social. 2. A Lei n. 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito federal, dispôs, em seu art. 49, um prazo de 30 (trinta) dias para a decisão dos requerimentos veiculados pelos administrados (prorrogável por igual período mediante motivação expressa). A Lei de Benefícios (Lei nº 8.213/91), por sua vez, em seu art. 41-A, §5º (incluído pela Lei n.º 11.665/2008), dispõe expressamente que o primeiro pagamento do benefício será efetuado até 45 (quarenta e cinco) dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária a sua concessão, disposição que claramente tem o escopo de imprimir celeridade ao procedimento administrativo, em observância à busca de maior eficiência dos serviços prestados pelo Instituto Previdenciário. Ademais, deve ser assegurado o direito fundamental à razoável duração do processo e à celeridade de sua tramitação (art. 5º, LXXVIII, da CF). 3. Mantida a sentença que estipulou o prazo de 10 dias para que a autoridade impetrada profira decisão quanto ao requerimento administrativo formulado pelo impetrante. (TRF4 5001598-29.2018.4.04.7208, TURMA REGIONAL SUPLEMENTAR DE SC, Relator CELSO KIPPER, juntado aos autos em 19/12/2018)
PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO. PRAZO RAZOÁVEL. DESCUMPRIMENTO. 1. A Administração Pública tem o dever de obediência aos princípios da legalidade e da eficiência, previstos no artigo 37, caput, da Constituição Federal, devendo ainda observar o postulado do due process of law estabelecido no inciso LV do artigo 5º da Carta Política. Por outro lado, desde o advento da EC nº 45/04 são assegurados a todos pelo inciso LXXVIII do artigo 5º a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação. 2. A prática de atos processuais administrativos e respectiva decisão em matéria previdenciária encontram limites nas disposições dos artigos 1º, 2º, 24, 48 e 49 da Lei nº 9.784/99, e 41, § 6º, da Lei nº 8.213/91. 3. Postergada, pela Administração, manifestação sobre pretensão do segurado, resta caracterizada ilegalidade, ainda que a inércia não decorra de voluntária omissão dos agentes públicos competentes, mas de problemas estruturais ou mesmo conjunturais da máquina estatal. (TRF4 5019970-59.2018.4.04.7100, SEXTA TURMA, Relatora TAÍS SCHILLING FERRAZ, juntado aos autos em 07/12/2018)
PREVIDENCIÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DE CONCESSÃO DE BENEFÍCIO. DEMORA EXCESSIVA. ILEGALIDADE. 1. O prazo para análise e manifestação acerca de pedido administrativo de concessão de benefício previdenciário submete-se ao direito fundamental à razoável duração do processo e à celeridade de sua tramitação, nos termos do art. 5º, LXXVII, da CF/88. 2. A demora no processamento e conclusão de pedido administrativo equipara-se a seu próprio indeferimento, tendo em vista os prejuízos causados ao administrado, decorrentes do próprio decurso de tempo. 3. Hipótese em que restou ultrapassado prazo razoável para a Administração decidir acerca do requerimento administrativo formulado pela parte. (TRF4 5010266-83.2018.4.04.7112, QUINTA TURMA, Relator ALTAIR ANTONIO GREGÓRIO, juntado aos autos em 12/12/2018)
Este Juízo tem plena consciência de que a recorrente demora na tramitação dos pedidos de benefícios previdenciários não se deve à desídia ou à falta de empenho dos servidores do INSS, que certamente atuam com sobrecarga de trabalho e sem condições de cumprir adequadamente os prazos legais e regulamentares relacionados aos respectivos processos administrativos. É fato notório que a principal causa da ineficiência e da demora na condução dos processos é o desaparelhamento da autarquia e a falta de um quadro funcional adequado às suas necessidades.
Ainda assim, os problemas estruturais do INSS não podem ser suportados por seus beneficiários, que são, via de regra, pessoas hipossuficientes que estão à espera de verbas destinadas ao próprio sustento. É preciso que a Administração busque os meios necessários e adequados à solução de suas próprias deficiências.
Da mesma maneira que o INSS vem concentrando esforços na identificação de benefícios previdenciários pagos irregularmente (vide, a este propósito, a recém publicada Medida Provisória nº 871/2019) e na cessação de auxílios-doença e aposentadorias por invalidez a indivíduos que já recuperaram a capacidade laborativa (as denominadas operações pente fino), o ente autárquico pode (e deve) também buscar a solução para a demora na análise dos pedidos de concessão dos benefícios previdenciários. A constatação de irregularidades em benefícios pagos não é mais importante do que a eficiência na concessão de benefícios àqueles que os esperam.
Aliás, a própria Administração Previdenciária já se deu conta do problema crônico da demora na apreciação de requerimentos de benefícios pelos segurados, que afeta não apenas os cidadãos, mas também os cofres públicos, que são onerados com o pagamento de correção monetária dos valores em atraso dos benefícios deferidos tardiamente, conforme consta no seguinte trecho da Exposição de Motivos da já referida Medida Provisória 871/2019:
Em paralelo à necessidade de análise e melhoria dos controles na concessão de benefícios mantidos pelo INSS, também existe a necessidade de melhoria na análise dos requerimentos iniciais e pedidos de revisão dos benefícios. Pelo excesso de demanda, hoje há um grande número de pedidos de benefícios cujo prazo de análise de 45 dias, previsto na Lei n° 8.213, de 1991, já foi ultrapassado. Além do atraso na prestação do serviço à população, a demora gera o pagamento de correção monetária (mais de R$ 600 milhões anuais) e aumento do número de ações judiciais pela demora na conclusão da análise administrativa.
Não se está a decidir, portanto, mediante a desconsideração das dificuldades e dos obstáculos encontrados pelo gestor público, mas sim a se concluir que essas circunstâncias não podem implicar a subtração de direitos dos administrados.
Sobre isso, dispõe o art. 22 do Decreto-lei nº 4.657/42 (Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro) que "na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados".
No caso dos Autos, a Impetrante comprova que realizou requerimento administrativo de concessão da aposentadoria por tempo de contribuição em 11/09/2018 (evento 1/PADM4).
Sendo assim, neste caso, o fumus boni juris está devidamente configurado, isso porque, protocolado o requerimento administrativo em 11/09/2018, até o presente momento não foi decidido. Não é razoável uma espera, que já ultrapassou mais de 6 meses, para a análise de um pedido de aposentadoria que sequer teve sua instrução finalizada, e sem que isso tenha decorrido de qualquer ato imputável ao segurado.
O periculum in mora também está presente, já que o benefício postulado pela impetrante tem natureza alimentar.
Por isso, estão preenchidos os requisitos para a concessão da liminar.
3. Ante o exposto, DEFIRO A LIMINAR PLEITEADA, o que faço para determinar que a Autoridade impetrada decida sobre o pedido administrativo de aposentadoria por tempo de contribuição formulado pela impetrante, no prazo de 30 dias. Não se fixará multa (astreinte) neste momento porque se partiria do pressuposto de que não se acredita na diligência do INSS em cumprir a ordem judicial. (...)"
Outras decisões do TRF da 4ª Região, em casos análogos:
"PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO.
Os segurados têm direito de obter resposta aos seus pedidos em prazo razoável, não podendo ser penalizados pela inércia da administração, ainda que esta não decorra de voluntária omissão dos agentes públicos, mas de problemas estruturais do aparato estatal." (AC 5012941-94.2019.404.7205/SC, decisão de 06/11/2019)
"PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. EXCESSO DE PRAZO. CONCESSÃO DE ORDEM. LEGALIDADE.
1. A Administração Pública direta e indireta deve obediência aos princípios estabelecidos na Constituição Federal, art. 37, dentre os quais o da eficiência.
2. A prática de atos processuais administrativos e respectiva decisão encontram limites nas disposições da Lei 9.784/99, sendo de cinco dias o prazo para a prática de atos e de trinta dias para a decisão. Aqueles prazos poderão ser prorrogados até o dobro, desde que justificadamente.
3. Ultrapassado, sem justificativa plausível, o prazo para a decisão, deve ser concedida a ordem, eis que fere a razoabilidade permanecer o administrado sem resposta por tempo indeterminado." (Remessa Necessária Cível n. 5016024-88.2018.404.7000/PR, decisão de 03/09/2019)
Forte no exposto, defiro a liminar e determino ao impetrado que decida sobre o pedido administrativo formulado pelo impetrante no prazo de 60 dias (contados a partir de quando intimado desta decisão).
Após proferir referida decisão, não sobreveio aos autos elemento robusto o suficiente para que esta Magistrada alterasse o entendimento lá exposto, motivo pelo qual adoto a fundamentação exposta na decisão referida como razão de decidir o pedido de tutela definitiva de mérito formulado nestes autos.
Portanto, concedo a segurança.
A Constituição Federal é clara ao dispor que a Administração Pública reger-se-á, entre outros, pelo princípio da eficiência (art. 37, caput). Como se não bastasse, a partir da Emenda Constitucional n.º 45/04, passou a garantir, de modo expresso, a razoável duração do processo, tanto na esfera administrativa como na esfera judicial. Dispõe o artigo 5º, inciso XXXIV, a, da Constituição Federal:
"XXXIV - são a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas:
a) o direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder."
Por outro lado, a Lei n.º 9.784/1999, ao regulamentar o processo administrativo no âmbito da Administração Federal direta e indireta, também exigiu a razoabilidade e a eficiência da atuação da Administração, conforme disposto no artigo 2º da lei:
Art. 2º A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.
Na mesma linha do exposto acima, precedente desta 3ª Turma:
EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. REMESSA OFICIAL PROCESSO ADMINISTRATIVO. DEMORA EXCESSIVA. ILEGALIDADE. 1. Sujeita-se ao duplo grau de jurisdição necessário a sentença proferida que concede a segurança requerida, ainda que parcial, nos termos do art. 14, §1º da Lei 12.016/09. Não se aplica, pois, a disposição geral contida no Código de Processo Civil eis que a Lei 12.016/09 prevalece diante de sua especialidade. 2. O prazo para análise e manifestação acerca de pedido administrativo submete-se ao direito fundamental à razoável duração do processo e à celeridade de sua tramitação, nos termos do art. 5º, LXXVII, da CF/88. 3. A demora no processamento e conclusão de pedido administrativo equipara-se a seu próprio indeferimento, tendo em vista os prejuízos causados ao administrado, decorrentes do próprio decurso de tempo. 4. Hipótese em que restou ultrapassado prazo razoável para a Administração decidir acerca do requerimento administrativo formulado pela impetrante. (TRF4 5002900-54.2017.4.04.7200, TERCEIRA TURMA, Relatora VÂNIA HACK DE ALMEIDA, juntado aos autos em 16/10/2018)
Dessa forma, a sentença concessiva da segurança postulada não merece reparos, devendo ser integralmente mantida
Ante o exposto, voto por negar provimento à remessa necessária.
Documento eletrônico assinado por ROGERIO FAVRETO, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 40003283358v2 e do código CRC 320849b6.Informações adicionais da assinatura:
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Remessa Necessária Cível Nº 5038868-27.2021.4.04.7000/PR
RELATOR: Desembargador Federal ROGERIO FAVRETO
PARTE AUTORA: MARCO ANTONIO BITENCOURT (IMPETRANTE)
ADVOGADO: MELISSA FOLMANN (OAB PR032362)
PARTE RÉ: UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARANÁ - UFPR (INTERESSADO)
EMENTA
ADMINISTRATIVO. DURAÇÃO RAZOÁVEL DO PROCESSO. art. 37, caput da cf/88. razoabilidade e eficiência. lei nº 9.784/99. segurança concedida. manutenção da sentença.
1. A Constituição Federal é clara ao dispor que a Administração Pública reger-se-á, entre outros, pelo princípio da eficiência (art. 37, caput). Como se não bastasse, a partir da Emenda Constitucional n.º 45/04, passou a garantir, de modo expresso, a razoável duração do processo, tanto na esfera administrativa como na esfera judicial. Dispõe o artigo 5º, inciso XXXIV, a, da Constituição Federal.
2. Por outro lado, a Lei n.º 9.784/1999, ao regulamentar o processo administrativo no âmbito da Administração Federal direta e indireta, também exigiu a razoabilidade e a eficiência da atuação da Administração(artigo 2º da lei).
ACÓRDÃO
Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 3ª Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região decidiu, por unanimidade, negar provimento à remessa necessária, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.
Porto Alegre, 21 de junho de 2022.
Documento eletrônico assinado por ROGERIO FAVRETO, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 40003283359v2 e do código CRC e8e1561b.Informações adicionais da assinatura:
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EXTRATO DE ATA DA SESSÃO VIRTUAL DE 10/06/2022 A 21/06/2022
Remessa Necessária Cível Nº 5038868-27.2021.4.04.7000/PR
RELATOR: Desembargador Federal ROGERIO FAVRETO
PRESIDENTE: Desembargador Federal ROGERIO FAVRETO
PROCURADOR(A): LUIZ CARLOS WEBER
PARTE AUTORA: MARCO ANTONIO BITENCOURT (IMPETRANTE)
ADVOGADO: MELISSA FOLMANN (OAB PR032362)
PARTE RÉ: UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARANÁ - UFPR (INTERESSADO)
MPF: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL (MPF)
Certifico que este processo foi incluído na Pauta da Sessão Virtual, realizada no período de 10/06/2022, às 00:00, a 21/06/2022, às 14:00, na sequência 199, disponibilizada no DE de 01/06/2022.
Certifico que a 3ª Turma, ao apreciar os autos do processo em epígrafe, proferiu a seguinte decisão:
A 3ª TURMA DECIDIU, POR UNANIMIDADE, NEGAR PROVIMENTO À REMESSA NECESSÁRIA.
RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador Federal ROGERIO FAVRETO
Votante: Desembargador Federal ROGERIO FAVRETO
Votante: Desembargadora Federal VÂNIA HACK DE ALMEIDA
Votante: Desembargadora Federal MARGA INGE BARTH TESSLER
GILBERTO FLORES DO NASCIMENTO
Secretário
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